Hablar de los refugiados -tanto palestinos como judíos- que el conflicto árabe-israelí ha generado durante el siglo pasado, resulta por demás complejo y sensible. Por ello consideramos que, un análisis serio como el que realiza la Profesora Ruth Lapidoth y cuyo artículo sobre el tema hemos traducido con su expresa autorización, puede permitir encarar la cuestión desde una perspectiva jurídica lo más objetiva posible.
Como dice el célebre escritor israelí Amos Oz, el conflicto árabe-israelí no puede ser encarado en forma simplista y dicotómica en donde hay “buenos” y “malos”, “víctimas” y “victimarios”, ya que se trata de un conflicto en donde ambas partes -israelíes y palestinos- tienen derechos: es un conflicto entre dos derechos legítimos, y como tal deberá de resolverse.
Para comenzar creemos relevante citar al profesor Ben Dror Yemini (A) quien reseña que: “Entre 600 y 800 mil árabes abandonaron Israel dirigiéndose a los países vecinos. Un número similar de judíos abandonó los países árabes, llegando a Israel. Esto sucedió, como parte de un proceso global- (…)a partir de la creación de los estados nacionales- en países con características religiosas y étnicas particulares. Millones participaron de estos movimientos masivos. Y ninguno fue considerado un refugiado. Tampoco los (judíos) que llegaron a Israel.”(B).
El fenómeno – mundialmente silenciado- de los refugiados judíos de los países árabes como consecuencia del conflicto en Medio Oriente, resulta una de las cuestiones que no puede dejar de abarcarse si se intenta dar una explicación omnicomprensiva y seria sobre el tema.
En los últimos tiempos, se ha empezado nuevamente a escuchar la voz de aquellos refugiados judíos. De hecho, el pasado martes 1° de abril de 2008, la Cámara de Representantes estadounidense aprobó una Resolución sin precedentes que reconoce por primera vez como refugiados a los aproximadamente 850.000 judíos que abandonaron sus casas y todas sus pertenencias huyendo de la persecución, los pogromos y las dictaduras de los países árabes para salvar sus vidas entre 1947 y 1948. El número de refugiados judíos, que fueron en muchos casos sistemáticamente expulsados de los países árabes, es muy similar al de los refugiados palestinos. Omitir este tema en las negociaciones de paz ciertamente no contribuye a avanzar hacia una paz justa y duradera. Es por eso que este reconocimiento, el primero, es un avance importante en la materia.
Ahora bien, ¿como ha tratado la Comunidad Internacional representada por la Organización de las Naciones Unidas la cuestión de los refugiados del conflicto árabe-israelí?
En primer término, debe quedar en claro que Naciones Unidas sólo se ha encargado de los refugiados palestinos, y no, de los judíos.
En segundo término, actualmente existen dos organismos internacionales que se ocupan de los refugiados del mundo: uno de ellos es el UNHCR: UN High Commissioner for Refugees, en español, ACNUR: Alto Comisionado de Naciones Unidas para los Refugiados, mientras que los palestinos (y sólo los palestinos!), por una decisión de la Asamblea General de las Naciones Unidas del año 1949, son asistidos por un organismo de dedicación exclusiva, el UNRWA: UN Relief and Works Agency, en español, OOPS: Organismo de Obras Públicas y Socorro para los Refugiados Palestinos en el Cercano Oriente. Es decir: todos los refugiados del mundo, con excepción de los palestinos, son asistidos por el mismo organismo de Naciones Unidas, mientras que los palestinos cuentan con la exclusividad de otro de los entes de la organización internacional.
Ahora bien, como nos cuenta Yemini “Mientras el objetivo del primer organismo es ayudar a los refugiados a comenzar una nueva vida, la meta del otro (el que se ocupa de los refugiados palestinos) es inverso: perpetuar su situación. Cientos de de millones de refugiados (no palestinos) dejaron de serlo a través de programas de ayuda de Naciones Unidas. Ni uno de los refugiados palestinos abandonó esta definición. Todo lo contrario, cada año se incremente su cantidad".(C)
Pero esta no es la única diferencia de tratamiento que existe a nivel mundial en materia de refugiados.
El doble estándar apuntado se verifica también en la propia definición de “refugiado”, la que es distinta para los palestinos que para el resto de los pueblos del mundo: “Cuando se habla de los palestinos, se refiere a personas cuyo lugar de permanencia era Palestina, entre junio de 1946 y mayo de 1948. Lo sarcástico de esa definición subyacen el hecho que, todo aquel que llegó a Palestina, como inmigrante laboral a comienzos de 1946, automáticamente se encuadró en la definición de refugiado palestino, aún tratándose de un egipcio, sirio, jordano o libanés. Una permanencia de sólo dos años en Palestina otorga el derecho de estar incluido en las listas permanentes de la UNRWA. No es así en el caso de otro refugiado común, que debe demostrar- con requisitos específicos- su situación para recibir la ayuda de UNHCR.”(D)
Además, este autor nos recuerda que “De acuerdo a la definición general de Naciones Unidas, aquel que ya se adaptó a otros país, convirtiéndose en un ciudadano activo, no es un refugiado. En Jordania hay cientos de miles de palestinos que recibieron la ciudadanía. Hay quienes pueden acceder a cargos gubernamentales en Líbano pero, según una sorprendente definición de Naciones Unidas, son considerados, todavía, refugiados.” (E)
Resulta también alarmante que la única lista de refugiados del mundo que crece en forma exponencial a medida que pasan los años sea la de los palestinos: “Entre los refugiados comunes, sólo se considera al individuo no a los miembros de su familia, y menos aún, las generaciones venideras. Entre los palestinos, la cuestión es a la inversa: se vuelve genética. Un asunto generacional. Así, cuando los hijos y los hijos de los hijos, jamás vieron Palestina (…) siguen siendo refugiados. Bajo protección de Naciones Unidas, el problema palestino goza de eternidad (…) Así va creciendo, año a año, la cantidad de refugiados.”(F).
En este sentido, entendemos con el citado autor que “Israel no es culpable de eternizar el problema de los refugiados palestinos, sino la comunidad internacional.”(G)
Por ello, cuando se habla en el marco de este conflicto del “Derecho de Retorno” de los refugiados palestinos, debemos entender que la única forma de resolver esta triste situación que afecta a tanta gente desde hace tanto tiempo, es aquella que se inserta dentro de la lógica de dos Estados para dos Pueblos, lo que permitirá la vuelta de los refugiados que lo deseen, ya que:“De acuerdo al criterio internacional, los palestinos tienen derecho de ser absorbidos en el Estado Palestino, si quisieran crearlo, al lado de Israel, no en lugar de él…si Judea y Samaria (Cisjordania), son parte de la patria histórica del pueblo judío, (los judíos) no tienen el “derecho de retorno” (a Cisjordania), como los palestinos no tienen el “derecho de retorno” a Israel, a pesar que es su patria histórica.”(H)
Valorando siempre la importante labor que presta la Organización de las Naciones Unidas en materia de asistencia, desarrollo y protección de los refugiados, y en particular reconociendo que estamos ante un conflicto humano que involucra a millones de personas, y que deberá ser resuelto en forma justa de conformidad con las normas internacionales vigentes y la buena voluntad de la Comunidad Internacional, les presentamos la primer traducción al español del excelente artículo de la Prof. Ruth Lapidoth, titulado:
“ASPECTOS LEGALES DE LA CUESTIÓN DE LOS REFUGIADOS PALESTINOS”:
Jerusalem Letter / Viewpoint
Nro 485, 24 de Elul, 5762 / 1° de septiembre de 2002
El origen del problema de los refugiados / ¿Quiénes son refugiados? / ¿Los refugiados tienen derecho a retornar a Israel? / El impacto de la Resolución 194 de la Asamblea General de la ONU / Después de 1967 / La cuestión de los refugiados en los acuerdos árabe-israelíes / ¿Derecho a un resarcimiento económico?
Hasta septiembre de 2000, había muchas esperanzas de que un acuerdo sobre el estatus definitivo de Cisjordania y Gaza pronto abriría el camino hacia una coexistencia pacífica entre Israel y los palestinos. Desafortunadamente, estas esperanzas se desvanecieron cuando los palestinos atacaron violentamente a los israelíes tanto en los territorios como en Israel mismo, hecho que provocó fuertes reacciones por parte de Israel. Podríamos preguntarnos qué sentido tiene analizar los aspectos legales relacionados con un arreglo pacífico cuando la violencia está a la orden del día. No obstante, si examinamos algunos de los aspectos legales es porque aún no hemos perdido la esperanza de que tarde o temprano se silenciarán las armas y las partes volverán a la mesa de negociación.
El conflicto subyacente es fundamentalmente de naturaleza política. Sin embargo, por varios motivos, también debería analizarse desde una perspectiva legal. En primer lugar, algunas de las cuestiones involucradas son en gran medida de naturaleza jurídica. En segundo lugar, las partes basan sus reclamos en argumentos de Derecho. Por último, si se llega a un acuerdo, cuando esto suceda, se redactará en términos jurídicos y se incluirá en un texto legal. Esto también se aplica a la cuestión de los refugiados palestinos.
El origen del problema de los refugiados
La situación apremiante de los refugiados es un problema humano serio. Durante el período 1947-1948, muchos árabes “se marcharon, escaparon, o fueron expulsados”.(1) Al mismo tiempo, los judíos escapaban de los países árabes. Mientras que los judíos se integraban en los países adonde huían, a los árabes se les negaba deliberadamente la integración en la mayoría de los países árabes (excepto en Jordania), con el fin de presionar para evitar cualquier arreglo posible con Israel. Los refugiados han recibido apoyo y asistencia del Organismo de Obras Públicas y Socorro para los Refugiados Palestinos en el Cercano Oriente (OOPS), creado por la Asamblea General de la ONU en 1949.(2)
Según varios cálculos, el número de refugiados en 1949 oscilaba entre 538 mil (fuentes israelíes), 720 mil (cálculos de la ONU) y 850 mil (fuentes palestinas). Para el 2001, el número de refugiados inscriptos y que reciben apoyo del OOPS alcanzó los 3,5 millones aproximadamente, ya que también los hijos, nietos y tataranietos de los refugiados están inscriptos. Otra de las razones de este incremento es que el OOPS no elimina sistemáticamente de su registro a las personas fallecidas. De acuerdo con el OOPS, en el 2000 había aproximadamente 550 mil refugiados en Cisjordania, 800 mil en la Franja de Gaza, 1,5 millones en Jordania, 350 mil en el Líbano, y 350 mil en Siria. Sólo algunos de ellos han vivido en campos de refugiados. La situación de los refugiados fue grave especialmente en la Franja de Gaza y en el Líbano.(3)
La situación urgente de los refugiados plantea al menos tres cuestiones legales:
1. ¿A quiénes deberíamos considerar refugiados?
2. ¿Los refugiados palestinos tienen derecho a retornar a Israel?
3. ¿Tienen derecho a un resarcimiento económico?
¿Quiénes son refugiados?
El problema surge al definir si todos aquellos inscriptos en el OOPS deben considerarse refugiados. La Convención Relativa al Estatuto de los Refugiados de 1951-1967 (4) adopta la siguiente definición:
(...) toda persona: 2. Que (…) debido a fundados temores de ser perseguida por motivos de raza, religión, nacionalidad, pertenencia a determinado grupo social u opiniones políticas, se encuentre fuera del país de su nacionalidad y no pueda o, a causa de dichos temores, no quiera acogerse a la protección de tal país; o que, careciendo de nacionalidad y hallándose, como consecuencia de tales acontecimientos, fuera del país donde antes tuviera su residencia habitual, no pueda o, a causa de dichos temores, no quiera regresar a él (...)
Aquí no se hace mención de los descendientes. Además, la Convención deja de aplicarse a la persona que, inter alia, “ha adquirido una nueva nacionalidad y disfruta de la protección del país de su nueva nacionalidad”.(5)
Bajo esta definición, el número de palestinos a quienes correspondería otorgar el estatus de refugiado sería menor al medio millón. Sin embargo, los Estados Árabes se han ocupado de excluir a los palestinos de aquella definición, al introducir la siguiente disposición en la Convención de los Refugiados de 1951-1967:
Esta Convención no será aplicable a las personas que reciban actualmente protección o asistencia de un órgano o agencia de las Naciones Unidas distinto del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados. (...)(6)
No se ha definido a los refugiados palestinos en ningún documento oficial, pero el OOPS ha adoptado diversas definiciones, por ejemplo:
Los refugiados palestinos son personas cuyo lugar normal de residencia era Palestina durante por lo menos dos años anteriores al conflicto de 1948, que perdieron sus casas y medios de sustento como resultado de este conflicto, y se refugiaron en alguno de los países donde el OOPS brinda asistencia. Los refugiados contemplados en esta definición y sus descendientes directos son personas elegibles para recibir asistencia del organismo si se encuentran: inscriptos en el OOPS; viviendo en el ámbito de acción del OOPS; y pasando necesidades.(7)
Bajo esta definición, que es muy amplia, el número de refugiados aumenta constantemente. Puede considerarse una definición apropiada para que el OOPS determine quién debe recibir asistencia, pero es inadecuada para otros fines. Es por eso que para esos otros fines, las partes deberían ponerse de acuerdo sobre una definición más adecuada.
¿Los refugiados tienen derecho a retornar a Israel?
Otra controversia legal atañe la siguiente cuestión: si los refugiados, cualquiera sea su definición, tienen derecho a retornar a Israel o no. Discutiremos este tema desde tres puntos de vista: el Derecho Internacional General, las resoluciones más relevantes de la ONU y los diversos acuerdos entre Israel y sus países vecinos.
Varios tratados internacionales de Derechos Humanos se ocupan del tema de la libertad de circulación e incluyen el derecho de retorno.(8) La disposición más universal se incluye en el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos de 1966, que dice: “Nadie podrá ser arbitrariamente privado del derecho de entrar en su propio país”.(9)
La cuestión es quién tiene derecho al retorno, o, ¿qué tipo de relación debe existir entre el Estado y la persona que desea retornar? A partir de la comparación de varios textos y de una mirada a los debates previos a la adopción de estos textos, se concluye que el derecho de retorno probablemente esté reservado sólo para los nacionales del Estado.(10)
Incluso este derecho reservado para los nacionales no es absoluto, sino que puede estar limitado siempre y cuando las razones para la denegación o limitación no sean arbitrarias.
Además, según Stig Jagerskiold, el derecho de retorno o el derecho de entrar en el país propio en el Pacto Internacional de 1966:
tiene la intención de aplicarse a los individuos, haciendo valer los derechos individuales. No pretende responder a las reivindicaciones de las masas que han sido desplazadas como resultado de la guerra o de transferencias políticas de territorios o de poblaciones, tales como, la reubicación de alemanes étnicos de Europa del este durante y después de la Segunda Guerra Mundial, la salida de los palestinos de lo que se convirtió en Israel, o el desplazamiento de los judíos de los países árabes. (11)
En el contexto del Derecho Internacional General, debemos observar que las Convenciones sobre Derecho Humanitario (por ejemplo, las Convenciones de Ginebra de 1949 para la Protección de las Víctimas de la Guerra) no reconocen el derecho de retorno.
El impacto de la Resolución 194 de la Asamblea General de la ONU
La primera resolución importante de la ONU que hace referencia a los refugiados palestinos es la Resolución 194 (III) del 11 de diciembre de 1948, adoptada por la Asamblea General.(12) Esta resolución establece una Comisión de Conciliación para Palestina y le encarga “tomar medidas encaminadas a ayudar a los gobiernos y autoridades interesados a arreglar en forma definitiva todas las cuestiones pendientes entre ellos”. El párrafo 11 trata sobre los refugiados:
La Asamblea General (...) resuelve que debería permitirse a los refugiados que deseen regresar a sus hogares y vivir en paz con sus vecinos, que lo hagan así lo antes posible, y que deberían pagarse indemnizaciones a título de compensación por los bienes de los que decidan no regresar a sus hogares y por todo bien perdido o dañado cuando, en virtud de los principios del Derecho Internacional o por razones de equidad, esta pérdida o este daño deba ser reparado por los Gobiernos o autoridades responsables; (…)
Aunque los Estados Árabes en un principio rechazaron la resolución, más tarde se apoyaron fuertemente en ella para considerarla el reconocimiento de un derecho integral de repatriación.
Sin embargo, esta interpretación no está justificada: este párrafo no reconoce ningún “derecho”, sino que recomienda que a los refugiados se les “debería” “permitir” el retorno. Además, ese permiso está sujeto a dos condiciones: que el refugiado desee retornar y que desee convivir en paz con sus vecinos.
El estallido de violencia en septiembre de 2000 desvaneció toda esperanza de una coexistencia pacífica entre los israelíes y las masas de refugiados que retornarían. Además, los palestinos han vinculado la petición de retornar con un derecho de autodeterminación. Si los refugiados que retornasen tuvieran un derecho a la autodeterminación externa, esto significaría el fin de la mismísima existencia del Estado de Israel. La resolución de 1948 establece que el retorno sólo debería tener lugar en ese momento: “lo antes posible”. Además la utilización del término “debería” con respecto al permiso para retornar, hace hincapié en que se trata sólo de una recomendación - es exhortatoria.(13)
También hay que recordar que según la Carta de la ONU, la Asamblea General no está autorizada a adoptar resoluciones que sean vinculantes, excepto en lo que respecta a materia presupuestaria y a sus propias normas y regulaciones internas.
Por último, la mención de los principios del Derecho Internacional o de equidad se refiere sólo a la cuestión del resarcimiento económico por pérdida de propiedad y no al permiso para retornar.
También debemos tener presente que la disposición que hace referencia a los refugiados es solamente uno de los elementos de la resolución, en la que se pretende “llegar a un arreglo definitivo de todas las cuestiones pendientes entre las partes”, mientras que los Estados Árabes siempre han insistido en su implementación (de acuerdo con la interpretación que los favorece a ellos) independientemente de todas las demás cuestiones pendientes.
En este contexto debemos tener presente que la Asamblea General también recomienda la “reincorporación de los refugiados a la vida económica del Medio Oriente, sea por medio de su repatriación o reasentamiento” (énfasis agregado por R.L.).(14)
Después de 1967
Como resultado de la Guerra de los Seis Días en 1967, hubo alrededor de 200 mil palestinos desplazados, esto es, personas que tuvieron que abandonar sus hogares y mudarse a otros lugares dentro del mismo Estado. Sobre ellas trata el Consejo de Seguridad de la ONU en la Resolución 237 del 14 de junio de 1967 (15), que insta al Gobierno de Israel a que “(…) dé facilidades para el regreso de los habitantes [de las zonas donde se han llevado a cabo operaciones militares], que han huido de esas zonas desde que comenzaron las hostilidades”. Esta resolución no habla de un “derecho” de retorno y, al igual que la mayoría de las resoluciones del Consejo de Seguridad, tiene la naturaleza de una recomendación. No obstante, Israel ha facilitado su regreso en diversos acuerdos, que se estudiarán más adelante. Aproximadamente el 30% de las personas desplazadas en 1967 ya se habían contado como refugiados de 1968.(16)
La Resolución 242 del Consejo de Seguridad del 22 de noviembre de 1967 es de gran importancia en el proceso de paz árabe-israelí.(17) En su segundo párrafo, el Consejo “Afirma además la necesidad de (…): (b) Lograr una solución justa del problema de los refugiados”. El Consejo no propone una solución específica, ni restringe la disposición a los refugiados árabes, probablemente porque el derecho de compensación a favor de los refugiados judíos que huyeron de tierras árabes también merece una “solución justa”. No hay fundamentos para el reclamo árabe que sostiene que la Resolución 242 incorpora la solución recomendada por la Resolución 194 de la Asamblea General de 1948 que se analizó más arriba.
La cuestión de los refugiados en los acuerdos árabe-israelíes
Ahora, volviendo a los acuerdos entre Israel y sus vecinos, vemos que ya en el Marco para la Paz en Medio Oriente acordado en Camp David entre Israel y Egipto en el año 1978(18), el problema de los refugiados fue abordado: se acordó que un “comité permanente” integrado por representantes de Egipto, Israel, Jordania y los palestinos, deberá “decidir mediante acuerdos sobre las modalidades para la admisión de personas desplazadas de Cisjordania y de Gaza en 1967” (Artículo A, 3). Asimismo, se acordó que “Egipto e Israel trabajarán en conjunto y con otras partes interesadas para establecer procedimientos que impulsen una implementación rápida, justa y permanente de la resolución del problema de los refugiados” (Artículo A, 4).
En la Declaración de Principios sobre los Acuerdos de la Autonomía Interina de 1993, firmados entre Israel y los palestinos,(19) nuevamente se acordó que las modalidades para la admisión de personas desplazadas en 1967 deberán decidirse mediante acuerdos en un “comité permanente” (Artículo XII). La cuestión de los refugiados deberá negociarse en el marco de las tratativas para el estatus definitivo (Art. V, 3). En 1995, el Acuerdo Interino Israelí-Palestino sobre Cisjordania y la Franja de Gaza (20) adoptó disposiciones similares (Artículos XXXVII, 2 y XXXI, 5).
La disposición relevante (Artículo 8) en el Tratado de Paz de 1994 entre Israel y Jordania (21) está un poco más detallada. En cuanto a las personas desplazadas, son el objeto en un texto similar a los citados anteriormente. Con respecto a los refugiados, el Tratado de Paz menciona la necesidad de resolver el problema en el marco del Grupo de Trabajo Multilateral sobre Refugiados, creado luego de la Conferencia de Paz de Madrid de 1991, y en conjunto con las tratativas para el estatus definitivo. El tratado también menciona los “programas de las Naciones Unidas y otros acuerdos económicos internacionales que se refieren a los refugiados y a las personas desplazadas, e incluyen la asistencia para su asentamiento”.(22)
Ninguno de los acuerdos bilaterales entre Israel y Egipto, los palestinos y Jordania garantiza a los refugiados el derecho de retornar a Israel.
Este breve informe demuestra que ni bajo las convenciones internacionales generales, ni en las principales resoluciones de la ONU, ni en los acuerdos relevantes entre las partes, se afirma que los refugiados palestinos tienen derecho a retornar a Israel. En el 2000, había alrededor de 3,8 millones de refugiados palestinos inscriptos en el OOPS. Si Israel les permitiera a todos ellos retornar al territorio israelí, sería un acto suicida de su parte, y no se puede esperar de ningún Estado que se destruya a sí mismo. Por otro lado, al menos algunos de los refugiados tratarán de oponerse y deslegitimar todo acuerdo que no garantice un derecho absoluto de retorno.(23) Más aún, éstos amenazarán a aquellos que deseen acordar con una solución diferente. Parece un círculo vicioso.
La solución posible podría incluir tanto el derecho de retorno al nuevo Hogar Nacional palestino, así como el asentamiento y la integración en diferentes Estados (árabes y no árabes), y también un posible retorno a Israel si existen razones humanitarias de peso, como la unificación familiar.(24)
¿Derecho a un resarcimiento económico?
El tercer problema legal referente a los refugiados es si tienen derecho a un resarcimiento económico en virtud de la propiedad perdida y a un subsidio para su rehabilitación, es decir, su integración, reasentamiento o retorno.(25) El Derecho Internacional General reconoce la obligación de pagar una indemnización en caso de confiscación de propiedad perteneciente a extranjeros. Sin embargo, hay desacuerdos sobre la suma que debería pagarse. En este caso, dos expertos sugieren un estándar de “compensación suficiente”, teniendo en cuenta el valor de la propiedad y las necesidades específicas de cada refugiado.(26) Si lo que se busca es una solución definitiva del problema, se debería considerar el pago - ya sea por ley o ex gratia – no sólo de una indemnización por la propiedad perdida, sino también de un subsidio razonable para su rehabilitación y quizá también una compensación al país que los hospeda, donde el refugiado vive y debería asentarse. Como Israel no fue quien comenzó la guerra de 1947-1948 sino que los árabes atacaron a Israel, no es responsable por la creación del problema de los refugiados. Por lo tanto, no tiene la obligación de reunir las sumas necesarias. Preferentemente, debería crearse un fondo internacional con esos fines, al cual Israel y otros países contribuyan. La dificultad reside en las enormes sumas que se necesitarían.(27)
Sería recomendable recurrir a un arreglo sobre una suma de dinero fija, que responda a todos los reclamos financieros entre las partes y que excluya futuros reclamos. Debe encontrarse una manera para que el arreglo sea vinculante no sólo para Israel y la Autoridad Palestina, sino también para todos los refugiados.
Para finalizar nuestra discusión sobre el problema de los refugiados, es recomendable que las partes lleguen a un acuerdo sobre una definición razonable de los refugiados y que no adopten automáticamente la que utiliza el OOPS. Los refugiados no tienen derecho a retornar a Israel, ni bajo el Derecho Internacional General ni bajo el Derecho Internacional Especial; la solución adecuada parecería ser el retorno a su propio Hogar Nacional, el reasentamiento y la absorción en otros países (preferentemente de acuerdo a los deseos de cada refugiado), y a algunos podría permitírseles que retornen a Israel. Una solución rápida y adecuada además incluirá el pago de indemnizaciones por la propiedad perdida y un subsidio para su rehabilitación.
NOTAS DEL ARTÍCULO “ASPECTOS LEGALES DE LA CUESTIÓN DE LOS REFUGIADOS PALESTINOS” - PROF. RUTH LAPIDOTH-.
1. Eyal Benvenisti and Eyal Zamir, "Private Claims to Property Rights in the Future Israeli-Palestinian Settlement," American Journal of International Law 89 (1995):297.
2. Resolución 302 (IV) del 8 de diciembre de 1949 de la Asamblea General de la ONU, adoptada en el 273° encuentro plenario.
3. Yitzhak Ravid, The Palestinian Refugees (Ramat Gan, 2001), págs. 1-12 (Hebreo).
4. Serie de Tratados de la ONU, vol. 189, N° 2545 (1954), págs. 152-156, artículo 1 A (2).
5. Ibid. Article 1 C (3).
6. Ibid. Article 1 D.
7. Don Peretz, Palestinians, Refugees, and the Middle East Peace Process (Washington, D.C., 1993), págs. 11-12.
8. Declaración Universal de los Derechos Humanos de 1948, Artículo 13 (2); Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos de 1966, Artículo 12 (4); Protocolo IV de la Convención Europea sobre los Derechos Humanos de 1963, Artículo 3 (2); Convención Americana sobre los Derechos Humanos de 1969, Artículo 22 (5); Carta de Banjul sobre los Derechos Humanos y de los Pueblos, Artículo 12 (2) – véase Sir Ian Brownlie, Basic Documents on Human Rights, 3ra. ed. (Oxford, 1992), págs. 21, 125, 347, 495, 551; para más ejemplos, véase Paul Sieghart, The International Law of Human Rights (Oxford, 1985), págs. 174-178.
9. Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos de 1966, Artículo 12 (4).
10. Paul Sieghart, The International Law of Human Rights, pág. 179; Geoffrey R. Watson, The Oslo Accords: International Law and the Israeli-Palestinian Peace Agreements (Oxford, 2000), pág. 283; Ruth Lapidoth, "The Right of Return in International Law, with Special Reference to the Palestinian Refugees," Israel Yearbook on Human Rights 16 (1986), págs. 107-108. Algunos expertos opinan que el derecho de retorno a Israel es aplicable también a los “residentes legales permanentes” – véase, por ejemplo, el debate que tuvo lugar en la sub-comisión de Prevención de la Discriminación y la Protección de las Minorías, como informa Asbjorn Eide, presidente-ponente, en el Doc. E/CN.4/Sub.2/1991/45 de la ONU, 28 de agosto de 1991, pág. 5. El Comité de Derechos Humanos creado bajo el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos adopta una interpretación según la cual el derecho de retorno concierne también a quien tenga “vínculos estrechos y perdurables” con cierto país - Doc. CCPR/C/21/Rev. 1/Add. 9 de la ONU, 2 de noviembre de 1999, págs. 5-6.
11. Stig Jagerskiold, "The Freedom of Movement," The International Bill of Rights, Louis Henkin, ed. (Nueva York, 1981), pág. 180. Para una opinión diferente, véase Geoffrey Watson, Oslo Accords, pág. 283.
12. Actas Oficiales de la Asamblea General de la ONU, 3ra. sesión, parte I, 1948, Resolutions, págs. 21-24.
13. Geoffrey Watson, Oslo Accords, pág. 281.
14. Resolución 393 (V) de la Asamblea General de la ONU, 2 de diciembre de 1950, adoptada en el 315° encuentro plenario. Véase también el segundo párrafo de la Resolución 194 (III) de la Asamblea General de la ONU, 11 de diciembre de 1948, y la Resolución 513 (VI), 26 de enero de 1952, adoptada en el 365° encuentro plenario.
15. Actas Oficiales del Consejo de Seguridad de la ONU, 22° año, Resolutions and Decisions, 1967, pág. 5.
16. Salim Tamari, "The Future of Palestinian Refugees in the Peace Negotiations," Palestine-Israel Journal 2 (1995):12.
17. Actas Oficiales del Consejo de Seguridad de la ONU, 22° año, Resolutions and Decisions, págs. 8-9. Para su historia legislativa, véase, por ejemplo, Arthur Lall, The U.N. and the Middle East Crisis 1967 (Nueva York, 1968). Para un análisis, véase, por ejemplo, Adnan Abu Odeh, Nabil Elaraby, Meir Rosenne, Dennis Ross, Eugene Rostow, Vernon Turner, artículos en la Resolución 242 del Consejo de Seguridad de la ONU: The Building Block of Peacemaking (Washington, D.C., 1993); Ruth Lapidoth, "Security Council Resolution 242 at Twenty Five," Israel Law Review 26 (1992):295-318.
18. Serie de Tratados de la ONU, vol. 1138 (1987), Nº 17853, págs. 39-45.
19. International Legal Materials 32 (1993), págs. 1525-1544. Sobre esta declaración, véase, por ejemplo, Joel Singer, "The Declaration of Principles on Interim Self-Government Arrangements," Justice (Tel Aviv), Nº 1 (1994):4-21; Eyal Benvenisti, "The Israel-Palestinian Declaration of Principles: A Framework for Future Settlement," European Journal of International Law 4 (1993):542-554; Antonio Cassese, "The Israel-PLO Agreement and Self-Determination," ibid., págs. 564-571; Raja Shihadeh, "Can the Declaration of Principles Bring About a 'Just and Lasting Peace'?" ibid. págs. 555-563; Karin Calvo-Goller, "Le regime d'autonomie prevu par la declaration de principes du 13 Septembre 1993," Annuaire Francais de Droit International 39 (1993):435; K.W. Meighan, "The Israel-PLO Declaration of Principles: Prelude to a Peace?" Virginia Journal of International Law 34 (1994):435-468.
20. Artículos 1, 3, 4, 7, 13 y Anexo I de la Declaración de Principios. Extractos del acuerdo de 1995 se publicaron en International Legal Materials 36 (1997), pág. 551. Para el texto completo, véase Kitvei Amana (publicación israelí sobre tratados), vol. 33, Nº 1071, págs. 1-400. Para comentarios, véase Joel Singer, "The West Bank and Gaza Strip: Phase Two," Justice, Nº 7 (1995):1-12; Rotem M. Giladi, "The Practice and Case Law of Israel in Matters Related to International Law," Israel Law Review 29 (1995):506-534; Raja Shihadeh, From Occupation to Interim Accords: Israel and the Palestinian Territories (London, 1997), págs. 31-72; Geoffrey Watson, Oslo Accords.
21. International Legal Materials 34 (1995), págs. 43-66.
22. Artículo 8, párrafo 2 (c), págs. 49-50.
23. Salim Tamari, "The Future of Palestinian Refugees," págs. 11-12.
24. Para soluciones posibles, véase Geoffrey Watson, Oslo Accords, págs. 286-290; Donna E. Arzt, Refugees Into Citizens: Palestinians and the End of the Arab-Israeli Conflict (Nueva York, 1997); Joseph Alpher and Khalil Shikaki, The Palestinian Refugee Problem and the Right of Return, Universidad de Harvard, Weatherhead Center for International Affairs; Working Paper Nº 98-7 (Cambridge, MA, 1998).
25. Geoffrey Watson, Oslo Accords, págs. 286-290; Eyal Benvenisti and Eyal Zamir, "Private Claims."
26. Ibid. págs. 331 y 338. Sin embargo, la Resolución 194 (III) habla sólo sobre la compensación por la propiedad.
27. Yitzhak Ravid, The Palestinian Refugees, págs. 36-40.
Ruth Lapidoth es miembro del Jerusalem Center for Public Affairs y es profesora en la Facultad de Derecho del College of Management. Además tiene una cátedra de Derecho Internacional en la Universidad Hebrea de Jerusalem. El campo de especialización de la profesora Lapidoth incluye el Derecho Internacional Público, el Derecho Marítimo, el conflicto árabe-israelí y su resolución, y específicamente el estatus jurídico de Jerusalem y su autonomía. Sus libros incluyen The Arab-Israel Conflict and Its Resolution: Selected Documents (1992), The Jerusalem Question and Its Resolution: Selected Documents (1994), Autonomy: Flexible Solutions to Ethnic Conflicts (1997) y The Old City of Jerusalem (2002). Este artículo del Jerusalem Viewpoints se basa en un estudio más exhaustivo, “Israel and the Palestinians: Some Legal Issues”, que originalmente apareció en Die Friedens-Warte (Publicación sobre la Paz y la Organización Internacionales), 76:2-3 (2001):211-240 (www.friedens-warte.de).
El Jerusalem Letter y el Jerusalem Letter/Viewpoints son publicados por el Jerusalem Center for Public Affairs (Centro de Jerusalem para los Asuntos Públicos), calle Tel-Hai, Jerusalem, Israel; Tel. 972-2-5619281, Fax. 972-2-5619112, Internet: jcpa@netvision.net.il. En los E.E.U.U.: Center for Jewish Community Studies, 1515 Locust St., Suite 703, Philadelphia, PA 19102; Tel. (215) 772-0564, Fax. (215) 772-0566. © Copyright. Todos los derechos reservados. ISSN: 0792-7304.
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NOTAS GENERALES
A. Ben-Dror Yemini, “Y el mundo Miente”, 26 de octubre de 2006, Extraído del fascículo de Cidipal.Doc: “Terrorismo. Silencio. Mentiras. Dinero.”, mayo de 2007, Bs. As.
B. Ibid. Pag. 16
C. Ibid. Pag. 16
D. Ibid. Pag. 17
E. Ibid. Pag. 17
F. Ibid. Pag. 17
G. Ibid. Pag. 22
H. Ibid. Pag. 22
Como dice el célebre escritor israelí Amos Oz, el conflicto árabe-israelí no puede ser encarado en forma simplista y dicotómica en donde hay “buenos” y “malos”, “víctimas” y “victimarios”, ya que se trata de un conflicto en donde ambas partes -israelíes y palestinos- tienen derechos: es un conflicto entre dos derechos legítimos, y como tal deberá de resolverse.
Para comenzar creemos relevante citar al profesor Ben Dror Yemini (A) quien reseña que: “Entre 600 y 800 mil árabes abandonaron Israel dirigiéndose a los países vecinos. Un número similar de judíos abandonó los países árabes, llegando a Israel. Esto sucedió, como parte de un proceso global- (…)a partir de la creación de los estados nacionales- en países con características religiosas y étnicas particulares. Millones participaron de estos movimientos masivos. Y ninguno fue considerado un refugiado. Tampoco los (judíos) que llegaron a Israel.”(B).
El fenómeno – mundialmente silenciado- de los refugiados judíos de los países árabes como consecuencia del conflicto en Medio Oriente, resulta una de las cuestiones que no puede dejar de abarcarse si se intenta dar una explicación omnicomprensiva y seria sobre el tema.
En los últimos tiempos, se ha empezado nuevamente a escuchar la voz de aquellos refugiados judíos. De hecho, el pasado martes 1° de abril de 2008, la Cámara de Representantes estadounidense aprobó una Resolución sin precedentes que reconoce por primera vez como refugiados a los aproximadamente 850.000 judíos que abandonaron sus casas y todas sus pertenencias huyendo de la persecución, los pogromos y las dictaduras de los países árabes para salvar sus vidas entre 1947 y 1948. El número de refugiados judíos, que fueron en muchos casos sistemáticamente expulsados de los países árabes, es muy similar al de los refugiados palestinos. Omitir este tema en las negociaciones de paz ciertamente no contribuye a avanzar hacia una paz justa y duradera. Es por eso que este reconocimiento, el primero, es un avance importante en la materia.
Ahora bien, ¿como ha tratado la Comunidad Internacional representada por la Organización de las Naciones Unidas la cuestión de los refugiados del conflicto árabe-israelí?
En primer término, debe quedar en claro que Naciones Unidas sólo se ha encargado de los refugiados palestinos, y no, de los judíos.
En segundo término, actualmente existen dos organismos internacionales que se ocupan de los refugiados del mundo: uno de ellos es el UNHCR: UN High Commissioner for Refugees, en español, ACNUR: Alto Comisionado de Naciones Unidas para los Refugiados, mientras que los palestinos (y sólo los palestinos!), por una decisión de la Asamblea General de las Naciones Unidas del año 1949, son asistidos por un organismo de dedicación exclusiva, el UNRWA: UN Relief and Works Agency, en español, OOPS: Organismo de Obras Públicas y Socorro para los Refugiados Palestinos en el Cercano Oriente. Es decir: todos los refugiados del mundo, con excepción de los palestinos, son asistidos por el mismo organismo de Naciones Unidas, mientras que los palestinos cuentan con la exclusividad de otro de los entes de la organización internacional.
Ahora bien, como nos cuenta Yemini “Mientras el objetivo del primer organismo es ayudar a los refugiados a comenzar una nueva vida, la meta del otro (el que se ocupa de los refugiados palestinos) es inverso: perpetuar su situación. Cientos de de millones de refugiados (no palestinos) dejaron de serlo a través de programas de ayuda de Naciones Unidas. Ni uno de los refugiados palestinos abandonó esta definición. Todo lo contrario, cada año se incremente su cantidad".(C)
Pero esta no es la única diferencia de tratamiento que existe a nivel mundial en materia de refugiados.
El doble estándar apuntado se verifica también en la propia definición de “refugiado”, la que es distinta para los palestinos que para el resto de los pueblos del mundo: “Cuando se habla de los palestinos, se refiere a personas cuyo lugar de permanencia era Palestina, entre junio de 1946 y mayo de 1948. Lo sarcástico de esa definición subyacen el hecho que, todo aquel que llegó a Palestina, como inmigrante laboral a comienzos de 1946, automáticamente se encuadró en la definición de refugiado palestino, aún tratándose de un egipcio, sirio, jordano o libanés. Una permanencia de sólo dos años en Palestina otorga el derecho de estar incluido en las listas permanentes de la UNRWA. No es así en el caso de otro refugiado común, que debe demostrar- con requisitos específicos- su situación para recibir la ayuda de UNHCR.”(D)
Además, este autor nos recuerda que “De acuerdo a la definición general de Naciones Unidas, aquel que ya se adaptó a otros país, convirtiéndose en un ciudadano activo, no es un refugiado. En Jordania hay cientos de miles de palestinos que recibieron la ciudadanía. Hay quienes pueden acceder a cargos gubernamentales en Líbano pero, según una sorprendente definición de Naciones Unidas, son considerados, todavía, refugiados.” (E)
Resulta también alarmante que la única lista de refugiados del mundo que crece en forma exponencial a medida que pasan los años sea la de los palestinos: “Entre los refugiados comunes, sólo se considera al individuo no a los miembros de su familia, y menos aún, las generaciones venideras. Entre los palestinos, la cuestión es a la inversa: se vuelve genética. Un asunto generacional. Así, cuando los hijos y los hijos de los hijos, jamás vieron Palestina (…) siguen siendo refugiados. Bajo protección de Naciones Unidas, el problema palestino goza de eternidad (…) Así va creciendo, año a año, la cantidad de refugiados.”(F).
En este sentido, entendemos con el citado autor que “Israel no es culpable de eternizar el problema de los refugiados palestinos, sino la comunidad internacional.”(G)
Por ello, cuando se habla en el marco de este conflicto del “Derecho de Retorno” de los refugiados palestinos, debemos entender que la única forma de resolver esta triste situación que afecta a tanta gente desde hace tanto tiempo, es aquella que se inserta dentro de la lógica de dos Estados para dos Pueblos, lo que permitirá la vuelta de los refugiados que lo deseen, ya que:“De acuerdo al criterio internacional, los palestinos tienen derecho de ser absorbidos en el Estado Palestino, si quisieran crearlo, al lado de Israel, no en lugar de él…si Judea y Samaria (Cisjordania), son parte de la patria histórica del pueblo judío, (los judíos) no tienen el “derecho de retorno” (a Cisjordania), como los palestinos no tienen el “derecho de retorno” a Israel, a pesar que es su patria histórica.”(H)
Valorando siempre la importante labor que presta la Organización de las Naciones Unidas en materia de asistencia, desarrollo y protección de los refugiados, y en particular reconociendo que estamos ante un conflicto humano que involucra a millones de personas, y que deberá ser resuelto en forma justa de conformidad con las normas internacionales vigentes y la buena voluntad de la Comunidad Internacional, les presentamos la primer traducción al español del excelente artículo de la Prof. Ruth Lapidoth, titulado:
“ASPECTOS LEGALES DE LA CUESTIÓN DE LOS REFUGIADOS PALESTINOS”:
Jerusalem Letter / Viewpoint
Nro 485, 24 de Elul, 5762 / 1° de septiembre de 2002
El origen del problema de los refugiados / ¿Quiénes son refugiados? / ¿Los refugiados tienen derecho a retornar a Israel? / El impacto de la Resolución 194 de la Asamblea General de la ONU / Después de 1967 / La cuestión de los refugiados en los acuerdos árabe-israelíes / ¿Derecho a un resarcimiento económico?
Hasta septiembre de 2000, había muchas esperanzas de que un acuerdo sobre el estatus definitivo de Cisjordania y Gaza pronto abriría el camino hacia una coexistencia pacífica entre Israel y los palestinos. Desafortunadamente, estas esperanzas se desvanecieron cuando los palestinos atacaron violentamente a los israelíes tanto en los territorios como en Israel mismo, hecho que provocó fuertes reacciones por parte de Israel. Podríamos preguntarnos qué sentido tiene analizar los aspectos legales relacionados con un arreglo pacífico cuando la violencia está a la orden del día. No obstante, si examinamos algunos de los aspectos legales es porque aún no hemos perdido la esperanza de que tarde o temprano se silenciarán las armas y las partes volverán a la mesa de negociación.
El conflicto subyacente es fundamentalmente de naturaleza política. Sin embargo, por varios motivos, también debería analizarse desde una perspectiva legal. En primer lugar, algunas de las cuestiones involucradas son en gran medida de naturaleza jurídica. En segundo lugar, las partes basan sus reclamos en argumentos de Derecho. Por último, si se llega a un acuerdo, cuando esto suceda, se redactará en términos jurídicos y se incluirá en un texto legal. Esto también se aplica a la cuestión de los refugiados palestinos.
El origen del problema de los refugiados
La situación apremiante de los refugiados es un problema humano serio. Durante el período 1947-1948, muchos árabes “se marcharon, escaparon, o fueron expulsados”.(1) Al mismo tiempo, los judíos escapaban de los países árabes. Mientras que los judíos se integraban en los países adonde huían, a los árabes se les negaba deliberadamente la integración en la mayoría de los países árabes (excepto en Jordania), con el fin de presionar para evitar cualquier arreglo posible con Israel. Los refugiados han recibido apoyo y asistencia del Organismo de Obras Públicas y Socorro para los Refugiados Palestinos en el Cercano Oriente (OOPS), creado por la Asamblea General de la ONU en 1949.(2)
Según varios cálculos, el número de refugiados en 1949 oscilaba entre 538 mil (fuentes israelíes), 720 mil (cálculos de la ONU) y 850 mil (fuentes palestinas). Para el 2001, el número de refugiados inscriptos y que reciben apoyo del OOPS alcanzó los 3,5 millones aproximadamente, ya que también los hijos, nietos y tataranietos de los refugiados están inscriptos. Otra de las razones de este incremento es que el OOPS no elimina sistemáticamente de su registro a las personas fallecidas. De acuerdo con el OOPS, en el 2000 había aproximadamente 550 mil refugiados en Cisjordania, 800 mil en la Franja de Gaza, 1,5 millones en Jordania, 350 mil en el Líbano, y 350 mil en Siria. Sólo algunos de ellos han vivido en campos de refugiados. La situación de los refugiados fue grave especialmente en la Franja de Gaza y en el Líbano.(3)
La situación urgente de los refugiados plantea al menos tres cuestiones legales:
1. ¿A quiénes deberíamos considerar refugiados?
2. ¿Los refugiados palestinos tienen derecho a retornar a Israel?
3. ¿Tienen derecho a un resarcimiento económico?
¿Quiénes son refugiados?
El problema surge al definir si todos aquellos inscriptos en el OOPS deben considerarse refugiados. La Convención Relativa al Estatuto de los Refugiados de 1951-1967 (4) adopta la siguiente definición:
(...) toda persona: 2. Que (…) debido a fundados temores de ser perseguida por motivos de raza, religión, nacionalidad, pertenencia a determinado grupo social u opiniones políticas, se encuentre fuera del país de su nacionalidad y no pueda o, a causa de dichos temores, no quiera acogerse a la protección de tal país; o que, careciendo de nacionalidad y hallándose, como consecuencia de tales acontecimientos, fuera del país donde antes tuviera su residencia habitual, no pueda o, a causa de dichos temores, no quiera regresar a él (...)
Aquí no se hace mención de los descendientes. Además, la Convención deja de aplicarse a la persona que, inter alia, “ha adquirido una nueva nacionalidad y disfruta de la protección del país de su nueva nacionalidad”.(5)
Bajo esta definición, el número de palestinos a quienes correspondería otorgar el estatus de refugiado sería menor al medio millón. Sin embargo, los Estados Árabes se han ocupado de excluir a los palestinos de aquella definición, al introducir la siguiente disposición en la Convención de los Refugiados de 1951-1967:
Esta Convención no será aplicable a las personas que reciban actualmente protección o asistencia de un órgano o agencia de las Naciones Unidas distinto del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados. (...)(6)
No se ha definido a los refugiados palestinos en ningún documento oficial, pero el OOPS ha adoptado diversas definiciones, por ejemplo:
Los refugiados palestinos son personas cuyo lugar normal de residencia era Palestina durante por lo menos dos años anteriores al conflicto de 1948, que perdieron sus casas y medios de sustento como resultado de este conflicto, y se refugiaron en alguno de los países donde el OOPS brinda asistencia. Los refugiados contemplados en esta definición y sus descendientes directos son personas elegibles para recibir asistencia del organismo si se encuentran: inscriptos en el OOPS; viviendo en el ámbito de acción del OOPS; y pasando necesidades.(7)
Bajo esta definición, que es muy amplia, el número de refugiados aumenta constantemente. Puede considerarse una definición apropiada para que el OOPS determine quién debe recibir asistencia, pero es inadecuada para otros fines. Es por eso que para esos otros fines, las partes deberían ponerse de acuerdo sobre una definición más adecuada.
¿Los refugiados tienen derecho a retornar a Israel?
Otra controversia legal atañe la siguiente cuestión: si los refugiados, cualquiera sea su definición, tienen derecho a retornar a Israel o no. Discutiremos este tema desde tres puntos de vista: el Derecho Internacional General, las resoluciones más relevantes de la ONU y los diversos acuerdos entre Israel y sus países vecinos.
Varios tratados internacionales de Derechos Humanos se ocupan del tema de la libertad de circulación e incluyen el derecho de retorno.(8) La disposición más universal se incluye en el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos de 1966, que dice: “Nadie podrá ser arbitrariamente privado del derecho de entrar en su propio país”.(9)
La cuestión es quién tiene derecho al retorno, o, ¿qué tipo de relación debe existir entre el Estado y la persona que desea retornar? A partir de la comparación de varios textos y de una mirada a los debates previos a la adopción de estos textos, se concluye que el derecho de retorno probablemente esté reservado sólo para los nacionales del Estado.(10)
Incluso este derecho reservado para los nacionales no es absoluto, sino que puede estar limitado siempre y cuando las razones para la denegación o limitación no sean arbitrarias.
Además, según Stig Jagerskiold, el derecho de retorno o el derecho de entrar en el país propio en el Pacto Internacional de 1966:
tiene la intención de aplicarse a los individuos, haciendo valer los derechos individuales. No pretende responder a las reivindicaciones de las masas que han sido desplazadas como resultado de la guerra o de transferencias políticas de territorios o de poblaciones, tales como, la reubicación de alemanes étnicos de Europa del este durante y después de la Segunda Guerra Mundial, la salida de los palestinos de lo que se convirtió en Israel, o el desplazamiento de los judíos de los países árabes. (11)
En el contexto del Derecho Internacional General, debemos observar que las Convenciones sobre Derecho Humanitario (por ejemplo, las Convenciones de Ginebra de 1949 para la Protección de las Víctimas de la Guerra) no reconocen el derecho de retorno.
El impacto de la Resolución 194 de la Asamblea General de la ONU
La primera resolución importante de la ONU que hace referencia a los refugiados palestinos es la Resolución 194 (III) del 11 de diciembre de 1948, adoptada por la Asamblea General.(12) Esta resolución establece una Comisión de Conciliación para Palestina y le encarga “tomar medidas encaminadas a ayudar a los gobiernos y autoridades interesados a arreglar en forma definitiva todas las cuestiones pendientes entre ellos”. El párrafo 11 trata sobre los refugiados:
La Asamblea General (...) resuelve que debería permitirse a los refugiados que deseen regresar a sus hogares y vivir en paz con sus vecinos, que lo hagan así lo antes posible, y que deberían pagarse indemnizaciones a título de compensación por los bienes de los que decidan no regresar a sus hogares y por todo bien perdido o dañado cuando, en virtud de los principios del Derecho Internacional o por razones de equidad, esta pérdida o este daño deba ser reparado por los Gobiernos o autoridades responsables; (…)
Aunque los Estados Árabes en un principio rechazaron la resolución, más tarde se apoyaron fuertemente en ella para considerarla el reconocimiento de un derecho integral de repatriación.
Sin embargo, esta interpretación no está justificada: este párrafo no reconoce ningún “derecho”, sino que recomienda que a los refugiados se les “debería” “permitir” el retorno. Además, ese permiso está sujeto a dos condiciones: que el refugiado desee retornar y que desee convivir en paz con sus vecinos.
El estallido de violencia en septiembre de 2000 desvaneció toda esperanza de una coexistencia pacífica entre los israelíes y las masas de refugiados que retornarían. Además, los palestinos han vinculado la petición de retornar con un derecho de autodeterminación. Si los refugiados que retornasen tuvieran un derecho a la autodeterminación externa, esto significaría el fin de la mismísima existencia del Estado de Israel. La resolución de 1948 establece que el retorno sólo debería tener lugar en ese momento: “lo antes posible”. Además la utilización del término “debería” con respecto al permiso para retornar, hace hincapié en que se trata sólo de una recomendación - es exhortatoria.(13)
También hay que recordar que según la Carta de la ONU, la Asamblea General no está autorizada a adoptar resoluciones que sean vinculantes, excepto en lo que respecta a materia presupuestaria y a sus propias normas y regulaciones internas.
Por último, la mención de los principios del Derecho Internacional o de equidad se refiere sólo a la cuestión del resarcimiento económico por pérdida de propiedad y no al permiso para retornar.
También debemos tener presente que la disposición que hace referencia a los refugiados es solamente uno de los elementos de la resolución, en la que se pretende “llegar a un arreglo definitivo de todas las cuestiones pendientes entre las partes”, mientras que los Estados Árabes siempre han insistido en su implementación (de acuerdo con la interpretación que los favorece a ellos) independientemente de todas las demás cuestiones pendientes.
En este contexto debemos tener presente que la Asamblea General también recomienda la “reincorporación de los refugiados a la vida económica del Medio Oriente, sea por medio de su repatriación o reasentamiento” (énfasis agregado por R.L.).(14)
Después de 1967
Como resultado de la Guerra de los Seis Días en 1967, hubo alrededor de 200 mil palestinos desplazados, esto es, personas que tuvieron que abandonar sus hogares y mudarse a otros lugares dentro del mismo Estado. Sobre ellas trata el Consejo de Seguridad de la ONU en la Resolución 237 del 14 de junio de 1967 (15), que insta al Gobierno de Israel a que “(…) dé facilidades para el regreso de los habitantes [de las zonas donde se han llevado a cabo operaciones militares], que han huido de esas zonas desde que comenzaron las hostilidades”. Esta resolución no habla de un “derecho” de retorno y, al igual que la mayoría de las resoluciones del Consejo de Seguridad, tiene la naturaleza de una recomendación. No obstante, Israel ha facilitado su regreso en diversos acuerdos, que se estudiarán más adelante. Aproximadamente el 30% de las personas desplazadas en 1967 ya se habían contado como refugiados de 1968.(16)
La Resolución 242 del Consejo de Seguridad del 22 de noviembre de 1967 es de gran importancia en el proceso de paz árabe-israelí.(17) En su segundo párrafo, el Consejo “Afirma además la necesidad de (…): (b) Lograr una solución justa del problema de los refugiados”. El Consejo no propone una solución específica, ni restringe la disposición a los refugiados árabes, probablemente porque el derecho de compensación a favor de los refugiados judíos que huyeron de tierras árabes también merece una “solución justa”. No hay fundamentos para el reclamo árabe que sostiene que la Resolución 242 incorpora la solución recomendada por la Resolución 194 de la Asamblea General de 1948 que se analizó más arriba.
La cuestión de los refugiados en los acuerdos árabe-israelíes
Ahora, volviendo a los acuerdos entre Israel y sus vecinos, vemos que ya en el Marco para la Paz en Medio Oriente acordado en Camp David entre Israel y Egipto en el año 1978(18), el problema de los refugiados fue abordado: se acordó que un “comité permanente” integrado por representantes de Egipto, Israel, Jordania y los palestinos, deberá “decidir mediante acuerdos sobre las modalidades para la admisión de personas desplazadas de Cisjordania y de Gaza en 1967” (Artículo A, 3). Asimismo, se acordó que “Egipto e Israel trabajarán en conjunto y con otras partes interesadas para establecer procedimientos que impulsen una implementación rápida, justa y permanente de la resolución del problema de los refugiados” (Artículo A, 4).
En la Declaración de Principios sobre los Acuerdos de la Autonomía Interina de 1993, firmados entre Israel y los palestinos,(19) nuevamente se acordó que las modalidades para la admisión de personas desplazadas en 1967 deberán decidirse mediante acuerdos en un “comité permanente” (Artículo XII). La cuestión de los refugiados deberá negociarse en el marco de las tratativas para el estatus definitivo (Art. V, 3). En 1995, el Acuerdo Interino Israelí-Palestino sobre Cisjordania y la Franja de Gaza (20) adoptó disposiciones similares (Artículos XXXVII, 2 y XXXI, 5).
La disposición relevante (Artículo 8) en el Tratado de Paz de 1994 entre Israel y Jordania (21) está un poco más detallada. En cuanto a las personas desplazadas, son el objeto en un texto similar a los citados anteriormente. Con respecto a los refugiados, el Tratado de Paz menciona la necesidad de resolver el problema en el marco del Grupo de Trabajo Multilateral sobre Refugiados, creado luego de la Conferencia de Paz de Madrid de 1991, y en conjunto con las tratativas para el estatus definitivo. El tratado también menciona los “programas de las Naciones Unidas y otros acuerdos económicos internacionales que se refieren a los refugiados y a las personas desplazadas, e incluyen la asistencia para su asentamiento”.(22)
Ninguno de los acuerdos bilaterales entre Israel y Egipto, los palestinos y Jordania garantiza a los refugiados el derecho de retornar a Israel.
Este breve informe demuestra que ni bajo las convenciones internacionales generales, ni en las principales resoluciones de la ONU, ni en los acuerdos relevantes entre las partes, se afirma que los refugiados palestinos tienen derecho a retornar a Israel. En el 2000, había alrededor de 3,8 millones de refugiados palestinos inscriptos en el OOPS. Si Israel les permitiera a todos ellos retornar al territorio israelí, sería un acto suicida de su parte, y no se puede esperar de ningún Estado que se destruya a sí mismo. Por otro lado, al menos algunos de los refugiados tratarán de oponerse y deslegitimar todo acuerdo que no garantice un derecho absoluto de retorno.(23) Más aún, éstos amenazarán a aquellos que deseen acordar con una solución diferente. Parece un círculo vicioso.
La solución posible podría incluir tanto el derecho de retorno al nuevo Hogar Nacional palestino, así como el asentamiento y la integración en diferentes Estados (árabes y no árabes), y también un posible retorno a Israel si existen razones humanitarias de peso, como la unificación familiar.(24)
¿Derecho a un resarcimiento económico?
El tercer problema legal referente a los refugiados es si tienen derecho a un resarcimiento económico en virtud de la propiedad perdida y a un subsidio para su rehabilitación, es decir, su integración, reasentamiento o retorno.(25) El Derecho Internacional General reconoce la obligación de pagar una indemnización en caso de confiscación de propiedad perteneciente a extranjeros. Sin embargo, hay desacuerdos sobre la suma que debería pagarse. En este caso, dos expertos sugieren un estándar de “compensación suficiente”, teniendo en cuenta el valor de la propiedad y las necesidades específicas de cada refugiado.(26) Si lo que se busca es una solución definitiva del problema, se debería considerar el pago - ya sea por ley o ex gratia – no sólo de una indemnización por la propiedad perdida, sino también de un subsidio razonable para su rehabilitación y quizá también una compensación al país que los hospeda, donde el refugiado vive y debería asentarse. Como Israel no fue quien comenzó la guerra de 1947-1948 sino que los árabes atacaron a Israel, no es responsable por la creación del problema de los refugiados. Por lo tanto, no tiene la obligación de reunir las sumas necesarias. Preferentemente, debería crearse un fondo internacional con esos fines, al cual Israel y otros países contribuyan. La dificultad reside en las enormes sumas que se necesitarían.(27)
Sería recomendable recurrir a un arreglo sobre una suma de dinero fija, que responda a todos los reclamos financieros entre las partes y que excluya futuros reclamos. Debe encontrarse una manera para que el arreglo sea vinculante no sólo para Israel y la Autoridad Palestina, sino también para todos los refugiados.
Para finalizar nuestra discusión sobre el problema de los refugiados, es recomendable que las partes lleguen a un acuerdo sobre una definición razonable de los refugiados y que no adopten automáticamente la que utiliza el OOPS. Los refugiados no tienen derecho a retornar a Israel, ni bajo el Derecho Internacional General ni bajo el Derecho Internacional Especial; la solución adecuada parecería ser el retorno a su propio Hogar Nacional, el reasentamiento y la absorción en otros países (preferentemente de acuerdo a los deseos de cada refugiado), y a algunos podría permitírseles que retornen a Israel. Una solución rápida y adecuada además incluirá el pago de indemnizaciones por la propiedad perdida y un subsidio para su rehabilitación.
NOTAS DEL ARTÍCULO “ASPECTOS LEGALES DE LA CUESTIÓN DE LOS REFUGIADOS PALESTINOS” - PROF. RUTH LAPIDOTH-.
1. Eyal Benvenisti and Eyal Zamir, "Private Claims to Property Rights in the Future Israeli-Palestinian Settlement," American Journal of International Law 89 (1995):297.
2. Resolución 302 (IV) del 8 de diciembre de 1949 de la Asamblea General de la ONU, adoptada en el 273° encuentro plenario.
3. Yitzhak Ravid, The Palestinian Refugees (Ramat Gan, 2001), págs. 1-12 (Hebreo).
4. Serie de Tratados de la ONU, vol. 189, N° 2545 (1954), págs. 152-156, artículo 1 A (2).
5. Ibid. Article 1 C (3).
6. Ibid. Article 1 D.
7. Don Peretz, Palestinians, Refugees, and the Middle East Peace Process (Washington, D.C., 1993), págs. 11-12.
8. Declaración Universal de los Derechos Humanos de 1948, Artículo 13 (2); Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos de 1966, Artículo 12 (4); Protocolo IV de la Convención Europea sobre los Derechos Humanos de 1963, Artículo 3 (2); Convención Americana sobre los Derechos Humanos de 1969, Artículo 22 (5); Carta de Banjul sobre los Derechos Humanos y de los Pueblos, Artículo 12 (2) – véase Sir Ian Brownlie, Basic Documents on Human Rights, 3ra. ed. (Oxford, 1992), págs. 21, 125, 347, 495, 551; para más ejemplos, véase Paul Sieghart, The International Law of Human Rights (Oxford, 1985), págs. 174-178.
9. Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos de 1966, Artículo 12 (4).
10. Paul Sieghart, The International Law of Human Rights, pág. 179; Geoffrey R. Watson, The Oslo Accords: International Law and the Israeli-Palestinian Peace Agreements (Oxford, 2000), pág. 283; Ruth Lapidoth, "The Right of Return in International Law, with Special Reference to the Palestinian Refugees," Israel Yearbook on Human Rights 16 (1986), págs. 107-108. Algunos expertos opinan que el derecho de retorno a Israel es aplicable también a los “residentes legales permanentes” – véase, por ejemplo, el debate que tuvo lugar en la sub-comisión de Prevención de la Discriminación y la Protección de las Minorías, como informa Asbjorn Eide, presidente-ponente, en el Doc. E/CN.4/Sub.2/1991/45 de la ONU, 28 de agosto de 1991, pág. 5. El Comité de Derechos Humanos creado bajo el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos adopta una interpretación según la cual el derecho de retorno concierne también a quien tenga “vínculos estrechos y perdurables” con cierto país - Doc. CCPR/C/21/Rev. 1/Add. 9 de la ONU, 2 de noviembre de 1999, págs. 5-6.
11. Stig Jagerskiold, "The Freedom of Movement," The International Bill of Rights, Louis Henkin, ed. (Nueva York, 1981), pág. 180. Para una opinión diferente, véase Geoffrey Watson, Oslo Accords, pág. 283.
12. Actas Oficiales de la Asamblea General de la ONU, 3ra. sesión, parte I, 1948, Resolutions, págs. 21-24.
13. Geoffrey Watson, Oslo Accords, pág. 281.
14. Resolución 393 (V) de la Asamblea General de la ONU, 2 de diciembre de 1950, adoptada en el 315° encuentro plenario. Véase también el segundo párrafo de la Resolución 194 (III) de la Asamblea General de la ONU, 11 de diciembre de 1948, y la Resolución 513 (VI), 26 de enero de 1952, adoptada en el 365° encuentro plenario.
15. Actas Oficiales del Consejo de Seguridad de la ONU, 22° año, Resolutions and Decisions, 1967, pág. 5.
16. Salim Tamari, "The Future of Palestinian Refugees in the Peace Negotiations," Palestine-Israel Journal 2 (1995):12.
17. Actas Oficiales del Consejo de Seguridad de la ONU, 22° año, Resolutions and Decisions, págs. 8-9. Para su historia legislativa, véase, por ejemplo, Arthur Lall, The U.N. and the Middle East Crisis 1967 (Nueva York, 1968). Para un análisis, véase, por ejemplo, Adnan Abu Odeh, Nabil Elaraby, Meir Rosenne, Dennis Ross, Eugene Rostow, Vernon Turner, artículos en la Resolución 242 del Consejo de Seguridad de la ONU: The Building Block of Peacemaking (Washington, D.C., 1993); Ruth Lapidoth, "Security Council Resolution 242 at Twenty Five," Israel Law Review 26 (1992):295-318.
18. Serie de Tratados de la ONU, vol. 1138 (1987), Nº 17853, págs. 39-45.
19. International Legal Materials 32 (1993), págs. 1525-1544. Sobre esta declaración, véase, por ejemplo, Joel Singer, "The Declaration of Principles on Interim Self-Government Arrangements," Justice (Tel Aviv), Nº 1 (1994):4-21; Eyal Benvenisti, "The Israel-Palestinian Declaration of Principles: A Framework for Future Settlement," European Journal of International Law 4 (1993):542-554; Antonio Cassese, "The Israel-PLO Agreement and Self-Determination," ibid., págs. 564-571; Raja Shihadeh, "Can the Declaration of Principles Bring About a 'Just and Lasting Peace'?" ibid. págs. 555-563; Karin Calvo-Goller, "Le regime d'autonomie prevu par la declaration de principes du 13 Septembre 1993," Annuaire Francais de Droit International 39 (1993):435; K.W. Meighan, "The Israel-PLO Declaration of Principles: Prelude to a Peace?" Virginia Journal of International Law 34 (1994):435-468.
20. Artículos 1, 3, 4, 7, 13 y Anexo I de la Declaración de Principios. Extractos del acuerdo de 1995 se publicaron en International Legal Materials 36 (1997), pág. 551. Para el texto completo, véase Kitvei Amana (publicación israelí sobre tratados), vol. 33, Nº 1071, págs. 1-400. Para comentarios, véase Joel Singer, "The West Bank and Gaza Strip: Phase Two," Justice, Nº 7 (1995):1-12; Rotem M. Giladi, "The Practice and Case Law of Israel in Matters Related to International Law," Israel Law Review 29 (1995):506-534; Raja Shihadeh, From Occupation to Interim Accords: Israel and the Palestinian Territories (London, 1997), págs. 31-72; Geoffrey Watson, Oslo Accords.
21. International Legal Materials 34 (1995), págs. 43-66.
22. Artículo 8, párrafo 2 (c), págs. 49-50.
23. Salim Tamari, "The Future of Palestinian Refugees," págs. 11-12.
24. Para soluciones posibles, véase Geoffrey Watson, Oslo Accords, págs. 286-290; Donna E. Arzt, Refugees Into Citizens: Palestinians and the End of the Arab-Israeli Conflict (Nueva York, 1997); Joseph Alpher and Khalil Shikaki, The Palestinian Refugee Problem and the Right of Return, Universidad de Harvard, Weatherhead Center for International Affairs; Working Paper Nº 98-7 (Cambridge, MA, 1998).
25. Geoffrey Watson, Oslo Accords, págs. 286-290; Eyal Benvenisti and Eyal Zamir, "Private Claims."
26. Ibid. págs. 331 y 338. Sin embargo, la Resolución 194 (III) habla sólo sobre la compensación por la propiedad.
27. Yitzhak Ravid, The Palestinian Refugees, págs. 36-40.
Ruth Lapidoth es miembro del Jerusalem Center for Public Affairs y es profesora en la Facultad de Derecho del College of Management. Además tiene una cátedra de Derecho Internacional en la Universidad Hebrea de Jerusalem. El campo de especialización de la profesora Lapidoth incluye el Derecho Internacional Público, el Derecho Marítimo, el conflicto árabe-israelí y su resolución, y específicamente el estatus jurídico de Jerusalem y su autonomía. Sus libros incluyen The Arab-Israel Conflict and Its Resolution: Selected Documents (1992), The Jerusalem Question and Its Resolution: Selected Documents (1994), Autonomy: Flexible Solutions to Ethnic Conflicts (1997) y The Old City of Jerusalem (2002). Este artículo del Jerusalem Viewpoints se basa en un estudio más exhaustivo, “Israel and the Palestinians: Some Legal Issues”, que originalmente apareció en Die Friedens-Warte (Publicación sobre la Paz y la Organización Internacionales), 76:2-3 (2001):211-240 (www.friedens-warte.de).
El Jerusalem Letter y el Jerusalem Letter/Viewpoints son publicados por el Jerusalem Center for Public Affairs (Centro de Jerusalem para los Asuntos Públicos), calle Tel-Hai, Jerusalem, Israel; Tel. 972-2-5619281, Fax. 972-2-5619112, Internet: jcpa@netvision.net.il. En los E.E.U.U.: Center for Jewish Community Studies, 1515 Locust St., Suite 703, Philadelphia, PA 19102; Tel. (215) 772-0564, Fax. (215) 772-0566. © Copyright. Todos los derechos reservados. ISSN: 0792-7304.
Las opiniones de los autores de Viewpoints no reflejan necesariamente las opiniones del Jerusalem Center for Public Affairs.
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NOTAS GENERALES
A. Ben-Dror Yemini, “Y el mundo Miente”, 26 de octubre de 2006, Extraído del fascículo de Cidipal.Doc: “Terrorismo. Silencio. Mentiras. Dinero.”, mayo de 2007, Bs. As.
B. Ibid. Pag. 16
C. Ibid. Pag. 16
D. Ibid. Pag. 17
E. Ibid. Pag. 17
F. Ibid. Pag. 17
G. Ibid. Pag. 22
H. Ibid. Pag. 22
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