El terrorismo como injusticia en la teoría de Michael Walzer

De la lectura de este autor podemos extraer la siguiente idea fundamental: No se puede justificar al terrorismo aunque sus objetivos denunciados sean “justos”, así como tampoco se puede combatir al “terrorista” por otra razón más que por sus acciones.

Para Michael Walzer el terrorismo es “el asesinato aleatorio de personas inocentes impulsado por la esperanza de producir un temor generalizado”.(1)

Al analizar el fenómeno del terrorismo desde la “teoría de la guerra justa”(2) el autor propone comprender la cuestión de las “personas inocentes” con mayor profundidad. Así nos explica que “La inocencia opera como un término técnico: describe al grupo de los no combatientes, de los civiles, de los hombres y la mujeres que no se hallan materialmente implicados en el esfuerzo bélico. Estas personas son “inocentes” con independencia de lo que estén haciendo su gobierno y su país, y al margen de si están o no a favor de lo que se está llevando a cabo. Lo contrario de “inocente” no es “culpable”, sino “implicado”. Los civiles no implicados son inocentes sin que en ello influya su moral ni su opinión política personal”.(3)

Esto último aparece como uno de los saltos cualitativos más relevantes de la teoría de Walzer: los civiles son intrínsecamente inocentes, por tanto, todo acto dirigido contra ellos adrede importa un acto injusto que debe de ser considerado como de terrorismo. La inocencia, no se empaña por las particularidades que puedan presentar los civiles: para el filósofo, la inocencia no resulta condicional.

Este razonamiento logra iluminar un sinnúmero de discusiones que se suelen suscitar en torno a la álgida cuestión de la supuesta justificación del terrorismo como método de combate de los “débiles”.

El terrorismo para Walzer es siempre, en términos morales, malo e injusto.

Incluso pensemos en un hipotético caso en donde una comunidad política compuesta principalmente por ciudadanos-civiles “A” decide mediante métodos democráticos, emprender una guerra “injusta” contra otra comunidad política o Estado “B”. En ese caso, ¿la comunidad política injustamente agredida (B) por el ejército de “A” se encuentra moralmente habilitada para recurrir al terrorismo como método de lucha contra “A”?, ¿es legítimo atacar a los civiles de la comunidad política agresora “A” que tomaron la decisión de emprender una guerra injusta contra “B”?.

Para Walzer, la respuesta a ambos interrogantes es muy clara: nunca es legítimo atacar a civiles indefensos por cuanto “La teoría de la guerra justa lleva implícita una teoría de la paz justa: suceda lo que suceda a los dos ejércitos, con independencia de cuál de ellos gane o pierda, sea cual sea la naturaleza de las batallas o el alcance de la víctimas, los “pueblos” de ambos bandos han de ser, al final, reconciliados. El principio central del ius in bello, esto es, que los civiles no pueden constituir un objetivo de ser eliminados deliberadamente, significa que estarán presentes-o, hablando en términos morales que deberán estarlo- cuando todo concluya. Esto es el significado más profundo de la inmunidad de los no combatientes: no sólo protege a los individuos que no combaten, también protege al grupo al que pertenecen.”(4)
El terrorismo rompe las reglas de la guerra justa al tender a la aniquilación total del “otro”. El mensaje del terrorismo no es “político” en el sentido dialógico de la palabra, por el contrario, conlleva a la sujeción individual (de los civiles) y colectiva (del pueblo): “El mensaje (…) va dirigido al grupo: no los queremos aquí. No los aceptaremos ni haremos las paces con ustedes. No los admitiremos como conciudadanos ni como socios en ningún proyecto político. Ustedes no son candidatos a la igualdad, y ni siquiera lo son para la coexistencia”.(5)

Muchos considerarán estos argumentos como “exagerados”, ya que darían por tierra con la idea difundida de que el terrorismo es “limitado”, es decir, que tiene demandas concretas, y que una vez satisfechas, aquél habrá de desaparecer. Esta explicación del terrorismo como racionalista, no siempre es posible y omite el punto de vista de las víctimas, para las que “el terror es una práctica total” (6).

Dentro de un teoría de la guerra justa, obviamente, el fin no justifica los medios, por lo que los “instrumentos -a los que se acoge el terrorismo- son con frecuencia moralmente definitorios” (7), es decir, en sí mismos convierten a este flagelo en un método de “lucha” injusto que merece una condena moral, por eso “…los hombres y las mujeres que ponen bombas en las zonas residenciales urbanas, o que organizan masacres, o que “hacen desaparecer” a las personas, o que se hacen saltar por los aires en cafés atestados, pueden considerarse militantes políticos o religiosos, o empleados públicos y funcionarios, pero con razón los llamamos terroristas. Y nos oponemos a ellos, o deberíamos oponernos a ellos, debido a que son terroristas”.(8)

Lo esencial del aporte del filósofo norteamericano en esta materia, radica en su claridad para delinear desde una teoría de la justicia, los límites en que debe de situarse toda persona que se precie de moralmente sensible al momento de evaluar la guerra y el terrorismo.

Respecto de esto último, nos explica Walzer, no deberíamos confundirnos llevados por cierto relato a veces “romántico” del fenómeno, e incluso por cierta empatía para con el supuesto objetivo que un grupo terrorista proclama querer alcanzar.

La fórmula que él nos propone para combatir el terrorismo, pero a la vez dejando eventualmente a salvo nuestro apoyo a ciertos objetivos morales que se susciten, es simple pero sin lugar a dudas contundente:

“Si calificamos a los terroristas por sus acciones en lugar de por sus supuestos objetivos, quedamos libres para respaldar los objetivos-si los consideramos justos-, e incluso para tratar de alcanzarlos activamente por medios no terroristas”. (9)

El estándar es simple, y parece replicar sobre esta cuestión un principio basal de todo sistema normativo penal liberal al afirmar que: el terrorismo es moral y penalmente reprochable por sus acciones y no por sus fines. Este derecho de acto y no de voluntad, permite abarcar al fenómeno del terrorismo en toda su dimensión, tanto en torno a su -prácticamente imposible (10) - justificación moral, como a su legítimo combate.

No se puede justificar al terrorismo aunque sus objetivos denunciados sean “justos”, pero tampoco se puede combatir al “terrorista” por otra razón más que por sus acciones.

Para finalizar, quisiéramos recordar con Walzer que: “La característica esencial del terrorismo estriba en que extiende la violencia o la amenaza de violencia y la hace pasar de los individuos a los grupos. Los hombres y las mujeres son transformados en objetivos por el hecho de su pertenencia a un grupo: por el hecho de ser japoneses, o protestantes en Irlanda de Norte, o musulmanes en Gujerate, o judíos en Israel. Lo que nos hace vulnerables emana de quienes somos, no de lo que hacemos: identidad equivale a responsabilidad. Éste es un vínculo al que estamos moralmente obligados a oponernos.” (11)

Creemos que son estas reflexiones del filósofo las que deberían servir como base para construir un consenso moral razonable y humanista en torno a una condena internacionalmente unívoca del terrorismo como fenómeno, de los actos terroristas, y de sus perpetradores.

Notas

1. Michael Walzer, “Dixit”, Conferencia: “Terrorismo y guerra justa”, del 3 de junio de 2004 llevada a cabo en el Centro de Cultura Contemporánea de Barcelona (CCCR). Editorial Katz, Madrid, primera edición, 2008, p. 9.
2. Michael Walzer, “Guerras justas e injustas”, trad. de Tomás Fernández Aúz y Beatriz Eguibar, Barcelona, Paidós, 2001.
3. Michael Walzer, “Dixit”, Conferencia: “Terrorismo y guerra justa”, del 3 de junio de 2004 llevada a cabo en el Centro de Cultura Contemporánea de Barcelona (CCCR). Editorial Katz, Madrid, primera edición, 2008, p. 10.
4. Michael Walzer, Ibíd., p. 15.
5. Michael Walzer, Ibíd., p. 17.
6. Michael Walzer, Ibíd., p. 20.
7. Michael Walzer, Ibíd., p. 22.
8. Michael Walzer, Ibíd., p. 22.
9. Michael Walzer, Ibíd., p. 23.
10. Michael Walzer encuentra moralmente legitimado el accionar terrorista en casos muy extremos, “…puedo imaginarme una situación así en el hipotético caso de una campaña terrorista lanzada por militantes judíos contra civiles alemanes en la década de 1940; y suponiendo que hubiera existido la probabilidad de que los atentados contra los civiles (…) hubiera podido detener el asesinato en masa de los judíos”, idem, p.24. Para Walzer, entonces, sólo una “necesidad extrema” podría justificar un accionar terrorista en contados casos.
11. Michael Walzer, Ibíd., p. 25.

Leer Más

Jerusalén: Una Ciudad Singular

Con motivo de la celebración por estas fechas del denominado “Día de Jerusalén” en el que se conmemora la reunificación de la histórica ciudad en el año 1967, les presentamos la primera traducción completa al español del artículo titulado “Jerusalén – Antecedentes Legales y Políticos” de Ruth Lapidoth (1) publicado por primera vez por la revista jurídica JUSTICE en 1994.

Más allá del aspecto emocional que suscita para la humanidad en general y para el pueblo judío en particular, el “status” de Jerusalén, existen variadas cuestiones jurídicas y políticas que deben de ser tenidas en consideración al momento de un debate serio y fundado sobre el tema.

La Fundación Abravanel considera esencial aportar al debate hispano-hablante argumentos del derecho y la política internacional que permitan abordar con mayor seriedad la cuestión de Jerusalén, y de esa forma, mejorar la calidad de las discusiones y comentarios que periódicamente surgen en torno a este aspecto del conflicto en Medio Oriente.

Por ello, y con expresa autorización de su autora, publicamos el presente artículo sobre el tema, cuya vigencia resulta absoluta al abordar la conflictiva cuestión de Jerusalén desde una perspectiva político-legal partiendo desde su origen y con base en los documentos internacionales vigentes en la materia.

Pese a algunos episodios más recientes acaecidos en el marco del conflicto durante la última década y media, entre los que se destacan: el denominado proceso de Camp David II del año 2000, la Hoja de Ruta, los “acuerdos” de Ginebra, la propuesta de paz árabe del año 2002 y las recientes conversaciones árabe-israelíes desarrolladas en Annapolis- EEUU a partir del año 2007, la espinosa cuestión de Jerusalén ha generado tantas controversias que no sólo no ha podido ser resuelta sino que se ha diferido su tratamiento al momento de la discusión del “status final” para evitar el estancamiento definitivo de las tratativas de paz.

De allí, la innegable relevancia que tiene el presente artículo para la comprensión de lo que aún hoy se encuentra en discusión en torno a esta ciudad “santa”.

De hecho, resulta tan actual este debate que, el candidato a presidente de los Estados Unidos por el Partido Demócrata, Barak Obama, ha declarado en el día de ayer, que: “Jerusalén permanecerá siendo la capital de Israel y que debe permanecer unificada”


JERUSALÉN: Antecedentes Legales y Políticos (2)
por Ruth Lapidoth

Jerusalén se diferencia de muchos otros lugares al menos en tres aspectos: la ciudad es sagrada para los fieles de tres religiones distintas; es el objeto de los reclamos nacionales antagónicos de dos pueblos; y su población es heterogénea en una medida considerable. Estas características requieren cierta elaboración.
La singularidad de Jerusalén

En la ciudad existen lugares sagrados para el cristianismo ya que según la tradición cristiana, Jesús vivió y fue activo en varios sectores de Jerusalén. En la tradición islámica, la Mezquita al-Aksa y la Mezquita de Omar, ubicadas en el Monte del Templo, son lugares sagrados. Para los judíos, toda la ciudad es sagrada, especialmente la Ciudad Vieja.

Desde el punto de vista histórico, se sostiene la idea de que algunos de los eventos que las diferentes religiones asocian con Jerusalén pudieron no haber ocurrido realmente. Sin embargo, cuando de fe religiosa se trata, la exactitud histórica deja de ser relevante y sólo basta con que muchas personas crean que cierto evento ocurrió efectivamente. La creencia religiosa en la santidad de ciertos lugares de Jerusalén, fue explotada por diversos Estados e instituciones con el fin de alcanzar objetivos políticos.

En cuanto al aspecto nacional, la Jerusalén unificada es la capital del Estado de Israel, pero los palestinos también reclaman la ciudad, por lo menos la parte oriental de la misma, y pretenden hacerla su capital.

Con respecto a la naturaleza heterogénea de la población, sólo basta con caminar por las calles de la ciudad para darse cuenta de que, efectivamente, ésta constituye un mosaico de muchos pueblos diferentes. Es así que, por ejemplo, en Jerusalén, viven fieles de aproximadamente, cuarenta comunidades cristianas diferentes.
Estas tres particularidades tienen una influencia considerable en el carácter y el desarrollo de la ciudad.

Reseña histórica y jurídica

La historia de Jerusalén es larga y turbulenta. Desde 1571 en adelante, la ciudad y toda Palestina estuvieron bajo el dominio del Imperio Otomano. Jerusalén nunca fue la capital de ninguno de los Estados árabes. Desde 1830, ha tenido una población mayoritariamente judía, mayoría que si bien al principio fue sólo relativa, después fue absoluta.

Los lugares sagrados de la ciudad suelen ser tema de disputa. En el siglo XIX hubo una gran controversia cuando varios países europeos extendieron su protección a las distintas Iglesias cristianas de Palestina y a sus lugares sagrados. Algunas potencias, además, establecieron consulados en Jerusalén (Francia, Gran Bretaña, Rusia, Prusia, Austria, Cerdeña, España y los Estados Unidos). Con la intención de determinar el estatus de las distintas Iglesias de los lugares sagrados, el Gobierno Otomano publicó una serie de decretos; el más importante fue el de 1852, que trató sobre algunos lugares sagrados y determinó las potestades y derechos de las distintas Iglesias ubicadas en su seno. A estas disposiciones se las conoció generalmente como el “status quo” y fueron aplicadas a la Iglesia del Santo Sepulcro y sus dependencias; al Convento de Deir al-Sultan; al Santuario de la Ascensión (en el Monte de los Olivos); a la Tumba de la Virgen María que se encuentra en Jerusalén (en las cercanías de Getsemaní); y también a la Iglesia de la Natividad, al Milk Grotto y al Campo de los Pastores, ubicado en las cercanías de Belén.
Luego de la Guerra de Crimea, el “status” quo adquirió reconocimiento internacional mediante el Tratado de París de 1856 y fue reconfirmado por las Potencias Europeas en el Congreso de Berlín en 1878. El término “status quo” fue utilizado por primera vez en la siguiente disposición del artículo 62 del Tratado de Berlín: “Se da por entendido que no se podrán hacer cambios en el status quo de los lugares sagrados”. Durante el período del Mandato británico, el principio del “status quo” se extendió también al Muro de los Lamentos y a la Tumba de Raquel.

La Declaración Balfour de 1917 -por medio de la cual Gran Bretaña se comprometió a colaborar en el establecimiento de un Hogar Nacional para el pueblo judío en Palestina- no se refirió explícitamente a Jerusalén; tampoco lo hicieron los Términos del Mandato del 23 de julio de 1922, que definieron las potestades y las responsabilidades de Gran Bretaña como poder mandatario en Palestina. Sin embargo, los Términos del Mandato sí trataron la cuestión de los lugares sagrados. Los artículos 13-15 dispusieron que el Mandatario era responsable por los lugares sagrados y que estaba obligado a resguardar los derechos existentes en esos lugares y a asegurar la libertad de acceso y la libertad de culto, a reserva de las exigencias del orden público y el decoro. Además, se le solicitó a Gran Bretaña que estableciera una Comisión especial para que “estudiara, definiera y determinara” los diversos derechos y reclamos en conexión con los lugares sagrados. La comisión iba a ser designada con la aprobación del Consejo de la Liga de las Naciones. En realidad, la Comisión nunca se estableció ya que los Estados involucrados no pudieron llegar a un acuerdo sobre su composición y sus poderes. Poco tiempo después de la entrada en vigor del Mandato, Gran Bretaña dispuso en la Orden (de los Lugares Sagrados) de Palestina en el Consejo de 1924, que las cuestiones relacionadas con los lugares sagrados no entraban dentro de la jurisdicción de las Cortes, sino que deberían ser tratadas por el Alto Comisionado británico.

Durante el período que duró el Mandato, la sede del Alto Comisionado se encontraba en Jerusalén.

En 1947, después de la Segunda Guerra Mundial, Gran Bretaña le solicitó a la Asamblea General de la ONU que considerara la cuestión de Palestina. La Asamblea General designó un comité especial –el Comité Especial sobre Palestina de la ONU– para que investigara el tema. En base a las recomendaciones de la mayoría del comité, la Asamblea General adoptó su famosa Resolución sobre el futuro Gobierno de Palestina, el 29 de noviembre de 1947 (Resolución 181 (II)). La Parte III de esta Resolución aborda el tema de la ciudad de Jerusalén. La Asamblea General recomendó el establecimiento de un corpus separatum (una entidad aparte) que estaría bajo un régimen internacional especial y sería administrado por la ONU a través del Consejo de Administración Fiduciaria y de un Gobernador que sería designado por el Consejo. Los poderes de gobierno y administración locales serían conferidos a las unidades locales autónomas ya existentes en el área. La ciudad iba a ser desmilitarizada y neutral. Con el fin de respetar la ley y el orden en la ciudad y para proteger los lugares sagrados, se organizaría un cuerpo especial de policía formado por miembros que serían reclutados fuera de Palestina. Los poderes legislativos serían conferidos a un Consejo Legislativo elegido por los residentes de la ciudad, según la representación proporcional. El Gobernador de la ONU tendría el poder de oponer su veto a las leyes que fueran incompatibles con el estatuto de la ciudad, y también de promulgar ordenanzas provisionales en caso de que el Consejo Legislativo no cumpliera con su función. Además, supuestamente, la ciudad conservaría un sistema judicial.

En la esfera económica, la Asamblea General recomendó la unión de la ciudad al Estado judío y al árabe. A los residentes de ambos Estados se les garantizaba la libertad de entrar en la ciudad y el derecho a residir en ella. A todos los residentes de la ciudad se les otorgaba la ciudadanía de Jerusalén, excepto a aquellos que no la desearan. La Resolución garantizaba los Derechos Humanos en la ciudad e incluía un sistema educativo en árabe y en hebreo. Los lugares sagrados serían conservados y protegidos, y la Resolución disponía el respeto permanente de los derechos existentes (es decir, el mantenimiento del “status quo”). De manera similar, aseguraba la libertad de acceso y de culto, a reserva de las exigencias de orden público y decoro. A falta de un acuerdo entre las diferentes comunidades religiosas, el Gobernador estaba autorizado a efectuar reparaciones urgentes en los lugares sagrados. Asimismo, disponía que no se aumentarían los impuestos en los lugares sagrados. Además, entre sus potestades y funciones con respecto a Jerusalén, el Gobernador también tendría autoridad para solucionar las disputas entre las diferentes comunidades religiosas de cualquier parte de Palestina.

El régimen especial para Jerusalén iba a tener vigencia, en principio, durante un período de diez años, luego de éste sería re-examinado por el Consejo de Administración Fiduciaria de la ONU, habida cuenta de la experiencia adquirida durante su funcionamiento. Asimismo, a los residentes se les prometió que podrían expresar, a través de un plebiscito, sus deseos de realizar posibles modificaciones en el régimen de la ciudad.

La entidad especial de Jerusalén incluiría a Belén al sur, Ein Kerem al oeste, Abu Dis al este y Shu'fat al norte.

La Resolución de la Asamblea General obtuvo el consentimiento de los líderes nacionales de la Comunidad Judía de Palestina, pero fue rechazada categóricamente por los árabes, quienes inmediatamente comenzaron a atacar ciudades y pueblos judíos, incluyendo las áreas judías de Jerusalén.

El 14 de mayo de 1948, cuando finalizó el Mandato Británico en Palestina, los representantes de la Comunidad Judía en Palestina proclamaron el establecimiento del Estado de Israel. La Declaración del Establecimiento del Estado de Israel no menciona a Jerusalén, pero prevé que Israel “resguardará los lugares sagrados de todas las religiones”. Inmediatamente luego del establecimiento del Estado, los ejércitos de cinco Estados árabes invadieron Israel. En la región de Jerusalén, operaban los ejércitos de Jordania (o Transjordania, como se la llamaba en ese momento) y de Egipto. La batalla por Jerusalén fue feroz, en parte porque, en cierto punto, las áreas judías fueron aisladas de la llanura costera. La batalla por la Ciudad Vieja finalizó con la rendición del barrio Judío a las fuerzas de la Liga Arabe de Jordania.

Incluso antes de que los enfrentamientos finalizaran, se llegó a un acuerdo especial, bajo los auspicios de la ONU, entre Jordania e Israel con respecto al Monte Scopus. Durante los enfrentamientos, esa área había sido un enclave judío dentro de las zonas conquistadas por el ejército jordano. En ese acuerdo, las partes se comprometieron a neutralizar el enclave judío y el área lindante con el hospital de Augusta Victoria, que estaba bajo el control jordano, y también a asignarles la protección de la ONU. Asimismo, se dispuso que a la policía civil judía se le permitiera vigilar las instituciones humanitarias en el Monte (el Hospital Hadassah y la Universidad Hebrea) y que estas guardias fueran remplazadas periódicamente, y escoltadas por un convoy de la ONU que tendría permiso para atravesar la zona que estaba bajo el control jordano.

Cuando los enfrentamientos cesaron, las fuerzas jordanas tenían el control del área oriental de la ciudad, mientras que el sector occidental estaba bajo el control israelí. En noviembre de 1948, una tregua entró en vigor en toda la ciudad, y a principios de 1949, Israel y Jordania llegaron a un acuerdo de armisticio. Entre otras cuestiones, se acordó que se establecería un Comité Especial para articular planes conjuntos, inter alia, sobre asuntos en los que, en principio, ya existían acuerdos, entre los que se incluían la libertad de acceso a los lugares sagrados y la reapertura de las instituciones culturales y humanitarias del Monte Scopus (Artículo 8). Sin embargo, estos compromisos no fueron respetados por Jordania. Además, los jordanos demolieron la mayor parte del Barrio Judío de la Ciudad Vieja y sus sinagogas, y también destruyeron varias lápidas del cementerio judío del Monte de los Olivos.

La aplicación de las leyes israelíes al sector occidental de Jerusalén fue asegurada por las declaraciones del Ministro de Defensa de 1948 y por la Ordenanza de Áreas de Jurisdicción y Poderes de 1948. La Ordenanza dispuso que la ley vigente en el Estado de Israel fuera aplicable a todos los sectores de Palestina que el Ministro de Defensa, mediante declaración, designara bajo la ocupación de las Fuerzas de Defensa de Israel.

El Acuerdo de Armisticio estableció una Comisión de Armisticio Mixta (Artículo 11), con la participación de Jordania, Israel y un Representante de la ONU. Esta Comisión trató en forma periódica asuntos relativos a Jerusalén. Entre otras cuestiones, se acordó la partición de la “zona civil”, es decir, la zona donde estaba ubicada la residencia del ex Alto Comisionado (y que previamente había sido una zona desmilitarizada adyacente a la Línea Verde). Además la Comisión trató el tema de los edificios ocupados por civiles, que estaban ubicados en tierra de nadie (el área adyacente a la Línea Verde) a la cual se prohibía el acceso. Aunque su ocupación era ilegal (según el Artículo 4.3), la Comisión declaró que los ocupantes de aquellos edificios recibirían los servicios municipales de Jordania o Israel, según el caso.

A fines de 1949, en el marco de un renovado debate sobre Jerusalén por parte de la Asamblea General de la ONU, el Primer Ministro de Israel David Ben-Gurion, proclamó en la Knesset (Parlamento israelí) que Jerusalén era una parte inseparable del Estado de Israel y su eterna capital; esta postura fue aprobada por esa asamblea legislativa.

En 1950, en Jericó, se convocó a los dignatarios de las áreas conquistadas en 1948 por Jordania a una conferencia, luego de la cual, el Rey de Jordania proclamó la anexión de Cisjordania y Jerusalén a su reino. Este acto fue reconocido sólo por dos Estados: Gran Bretaña y Pakistán; pero Gran Bretaña expresó la reserva de que ese reconocimiento no incluía a Jerusalén. Los miembros de la Liga Árabe expresaron su oposición a estas medidas.

En la ONU hubo una serie de debates sobre el futuro de Jerusalén durante los años 1948-1952, y el Consejo de Administración Fiduciaria redactó una primera versión de un estatuto para la ciudad; pero desde 1952 hasta la Guerra de los Seis Días de 1967, no tuvo lugar ninguna discusión significativa sobre el tema.

Aparentemente, los Estados extranjeros no estaban preparados para reconocer un dominio jordano o israelí sobre las zonas de la ciudad que cada uno tenía bajo su respectivo control. Por ello, a modo de ejemplo, los Cónsules extranjeros de la ciudad se negaron a solicitar a Jordania o a Israel (según el caso) el otorgamiento del exequátur, es decir, la autorización para ejercer sus funciones diplomáticas en la ciudad. La negativa de reconocer el dominio israelí sobre el sector occidental de la ciudad fue aparente. Esto se ve reflejado, por ejemplo, en el caso de los “Herederos de Shababo etc. c/ Roger Heilen, el Consulado General de Bélgica y el Cónsul General de Bélgica en Jerusalén”. En ese caso, de 1952, el conductor del Consulado belga había estado involucrado en un accidente automovilístico fatal que causó la muerte de Shababo. Los familiares del difunto demandaron al conductor, al Consulado y al Cónsul General, por daños y perjuicios. El incidente tuvo cuatro resoluciones judiciales de la Corte de Distrito de Jerusalén. Resulta de interés particular la primera deliberación (no publicada), en la cual el conductor y sus principales negaron la jurisdicción territorial de las Cortes israelíes sobre el accidente ya que éste había ocurrido en Jerusalén. El argumento fue desestimado por la Corte. Sin embargo, parecería que aunque la Comunidad Internacional no ha reconocido la soberanía israelí sobre los barrios occidentales de Jerusalén, sí acepta la aplicación de facto de la ley israelí allí. Desde el punto de vista Israelí, en cambio, el Estado de Israel obtuvo la soberanía sobre la parte occidental de Jerusalén ya en 1948, puesto que cuando Gran Bretaña se retiró de allí, el área se mantuvo sin un soberano, e Israel tomó control sobre ella por medio un acto legítimo de autodefensa.

Cuando comenzó la Guerra de los Seis Días en junio de 1967, Israel contactó a Jordania a través de la ONU y de la Embajada estadounidense, y dejó en claro que si Jordania se abstenía de atacar a Israel, Israel no atacaría a Jordania. Sin embargo, los jordanos atacaron Jerusalén Occidental y ocuparon el edificio del ex Alto Comisionado. Unos días después, las Fuerzas de Defensa de Israel recuperaron el recinto y expulsaron al ejército jordano también de Jerusalén Oriental y de Cisjordania.

Cuando los enfrentamientos finalizaron, la Knesset aprobó la Ordenanza de Ley y Administración (Enmienda N° 11) de 1967, que autorizó al Gobierno a aplicar la ley, jurisdicción y administración de Israel a cualquier área que haya formado parte del Mandato Británico en Palestina. Asimismo, se enmendó la Ordenanza de las Municipalidades para permitir la extensión de los límites de las Municipalidades donde se hayan tomado decisiones respecto a la aplicación de la jurisdicción de Jerusalén sobre un área determinada, como se mencionó anteriormente. De hecho, el Gobierno emitió una orden a tales efectos y su resultado fue la aplicación obligatoria de la ley israelí en el sector oriental de Jerusalén, que además se incluyó dentro de la jurisdicción de la Municipalidad de Jerusalén. Debe señalarse, sin embargo, que en varias esferas, la ley israelí concedió ciertas facilidades a los ciudadanos de Jerusalén Oriental, al establecer disposiciones especiales para ellos, tal y como surge del cuerpo de la Ley (Regularizadora) de Asuntos Legales y Administrativos [Versión Consolidada] de 1970.

También hubo una disposición especial en materia de nacionalidad. La nacionalidad israelí no se impone a los residentes de Jerusalén Oriental, pero éstos la pueden adquirir si la solicitan. De hecho, son muy pocos los residentes del sector oriental de la ciudad que solicitan la ciudadanía israelí, aunque, en apariencia, los números hayan aumentado últimamente. Los nuevos límites municipales fueron fijados: desde Atarot en el norte hasta la Tumba de Raquel en el sur, y desde Ein Kerem en el oeste hasta las laderas orientales del Monte Scopus. Estas medidas recibieron fuertes críticas por parte de las instituciones de la ONU.

En ese momento, se planteaba la cuestión de si esos actos constituían la anexión de las zonas orientales de Jerusalén. El entonces Ministro de Asuntos Exteriores Abba Eban, le informó al Secretario General de la ONU por escrito, en julio de 1967, que estos actos no constituían una anexión, sino que sólo implicaban la integración municipal y administrativa de las zonas en cuestión. Sin embargo, desde el punto de vista de la ley israelí, en algunas decisiones de la Corte Suprema se sostuvo que los sectores orientales de Jerusalén formaban parte del Estado de Israel. El caso “Ruidi y Maches c/ la Corte Militar de Hebrón” de 1970 abona esta postura.

Según la opinión del Gobierno de Israel, Jordania nunca adquirió la soberanía sobre la parte oriental de la ciudad ya que tomó control de ella por medio de un acto de agresión en 1948, mientras que Israel cuenta con un mejor derecho sobre ella al haber conquistado Jerusalén Oriental en 1967 como resultado de una guerra de autodefensa. Cabe destacar que la Comunidad Internacional no reconoce la anexión de Jerusalén Oriental al Estado de Israel.

El 7 de junio de 1967, inmediatamente después de que los enfrentamientos cesaran en Jerusalén, el entonces Primer Ministro Levi Eshkol convocó a los líderes espirituales de todas las comunidades de Jerusalén y les aseguró que “los lugares sagrados de todas las Religiones serían salvaguardados de todo daño”, y que deberían mantenerse los contactos para asegurarse de que las actividades espirituales de todos los líderes religiosos de la Ciudad Vieja continuasen. Asimismo, mencionó que a pedido suyo, el Ministro de Asuntos Religiosos había dado instrucciones para que las disposiciones relacionadas con el Muro de los Lamentos, los lugares sagrados para los musulmanes y los lugares sagrados para los cristianos fueran determinadas por: el Gran Rabino de Israel, un Consejo de Clérigos Musulmanes y un Consejo de Clérigos Cristianos, respectivamente. Junto con la extensión de la jurisdicción y administración israelíes sobre Jerusalén Oriental, la Knesset aprobó la Ley de Preservación de los Lugares Sagrados de 1967, que asegura la protección de los lugares sagrados contra la profanación, así como también la libertad de acceso a ellos. La ley estipula penas severas a quien viole sus disposiciones. La interpretación de esta ley y su aplicación fueron el foco de un conflicto entre la Asociación de Grupos Nacionalistas (que es un grupo judío que intentó entrar en el área del Monte del Templo para realizar servicios religiosos públicos) y la policía, que trató de evitarlo con el fin de resguardar la seguridad y el orden públicos. La Corte Suprema reconoció la autoridad de la policía en ese caso.

El 22 de noviembre de 1967, el Consejo de Seguridad de la ONU adoptó la Resolución 242, que suele ser considerada la base principal para las negociaciones de paz entre Israel y sus vecinos. La Resolución exigió la retirada de las fuerzas armadas israelíes de territorios que habían sido ocupados durante el reciente conflicto, hacia fronteras que serían acordadas (la interpretación de la Resolución es materia de divergencias entre Israel y sus vecinos). Esta Resolución no se refirió explícitamente a Jerusalén.

Tampoco se hace referencia a Jerusalén en ninguna parte de los Acuerdos de Camp David de septiembre de 1978 (“Un Marco para la Paz en Medio Oriente acordado en Camp David” y “Marco para la Conclusión de un Tratado de Paz entre Egipto e Israel”), debido a las diferencias sustanciales de opinión existentes entre las partes sobre este tema. Sin embargo, cada uno de los participantes de la Conferencia definió su postura en una carta enviada al otro a través del Presidente de los Estados Unidos. El Primer Ministro de Israel Menachem Begin declaró que de acuerdo con la legislación de 1967, “Jerusalén es una única ciudad, indivisible, y es la Capital del Estado de Israel”, mientras que el Presidente de Egipto Anwar el-Sadat afirmó que “la Jerusalén árabe es una parte integral de Cisjordania” y “debería estar bajo la soberanía Arabe”. Al mismo tiempo, Sadat determinó que “las funciones esenciales de la ciudad” no deberían estar separadas, y que un Consejo Municipal Mixto que tuviera la misma cantidad de miembros árabes e israelíes podría supervisar el cumplimiento de estas funciones, afirmando que “De esta manera, la ciudad no se dividiría.” El presidente de los Estados Unidos, Jimmy Carter, respondió que la postura de los Estados Unidos seguía siendo la misma que la declarada por el Embajador Goldberg ante la Asamblea General de la ONU en 1967 y luego por el Embajador Yost en el Consejo de Seguridad – de la ONU- en 1969. Sin embargo, hay una diferencia entre los discursos de estos dos Embajadores: mientras que ambos hicieron énfasis en que las acciones de Israel en la ciudad eran meramente temporales y que el problema del futuro de Jerusalén debería ser solucionado por medio de negociaciones, el Embajador Yost agregó que Jerusalén Oriental era territorio ocupado en el que resultaba aplicable la Cuarta Convención de Ginebra de 1949 Relativa a la Protección a las Personas Civiles en Tiempos de Guerra. Es interesante que, a pesar de este enfoque básico, los Estados Unidos han reconocido el control israelí de facto sobre Jerusalén Oriental, en materia de extradición (véase “Procurador General c/. Davis”, 1988).

Tanto en el curso de las negociaciones que tuvieron lugar durante los años 1979-1982 relativas a la Autonomía Regional para los habitantes árabes de Cisjordania y Gaza, como en los Acuerdos de Camp David de 1978, que contaron con la participación de Egipto, Israel y los Estados Unidos, surgieron diferencias fundamentales en las posturas sobre la cuestión de Jerusalén: por un lado, la delegación israelí consideraba que Jerusalén y sus habitantes no estaban incluidos en el Plan de Autonomía delineado en el Acuerdo de Camp David ya que ellos formaban parte de Israel; por el otro, Egipto sostenía que Jerusalén Oriental formaba parte de Cisjordania y que por lo tanto, se le debía aplicar el régimen de Autonomía.

Mientras las negociaciones progresaban entre los tres Estados, un miembro de la oposición en Israel presentó ante la Knesset un Proyecto de Ley de un privado sobre la cuestión de Jerusalén. La Ley, que fue aprobada finalmente en 1980 –es decir, la Ley Básica: “Jerusalén, Capital de Israel”– en realidad, no contiene ninguna innovación sino que, simplemente, reitera cuestiones ya tratadas al respecto. La denominación de esta Ley como una “Ley Básica”, no explica con certeza cuáles son las consecuencias de tal denominación, particularmente, porque las disposiciones de esta norma no fueron reglamentadas.

Aunque en la práctica esta Ley no implicaba ninguna innovación, ésta, sin embargo, provocó la reacción de la Comunidad Internacional y del Consejo de Seguridad de la ONU. Este último reprimió a Israel severamente por haber aprobado una ley que el Consejo consideraba contraria al Derecho Internacional. El Consejo determinó que la Cuarta Convención de Ginebra era aplicable a Jerusalén Oriental, y que las medidas que Israel había tomado en la ciudad no tenían fuerza legal y debían ser rescindidas. Apeló a los Estados miembros cuyas Embajadas estaban ubicadas en Jerusalén para que las retiraran de la ciudad. Efectivamente, las Embajadas, que eran trece, abandonaron la ciudad en respuesta a la Resolución. En 1982, la Embajada de Costa Rica regresó a Jerusalén Occidental y su ejemplo fue seguido por la Embajada de El Salvador.

Jerusalén fue mencionada en la iniciativa de paz del presidente Reagan de septiembre de 1982. Como se recordará, esta iniciativa fue anunciada luego de la guerra en el Líbano, y su objetivo fue reavivar el proceso de paz que había comenzado en Camp David en 1978. Con respecto a Jerusalén, el Presidente declaró que su estatus debería ser determinado por medio de negociaciones, que los habitantes palestinos de la parte oriental de la ciudad deberían participar en las elecciones de las instituciones autónomas, y que la ciudad debería permanecer unificada.

El Gobierno de Israel rechazó el plan ya que consideraba que éste causaría la re-partición de la ciudad. Unos días después, los Estados Árabes respondieron con la Declaración de Fez. La Conferencia de Fez exigió “la retirada de Israel de todos los territorios árabes ocupados en 1967, incluyendo la Jerusalén árabe”, el desmantelamiento de los asentamientos judíos y el establecimiento de un Estado Palestino independiente con Capital en Jerusalén, una vez finalizado un breve período de transición, con la supervisión de la ONU sobre los territorios.

En 1988, el Rey Hussein anunció la desconexión legal y administrativa de Jordania con respecto a Cisjordania. Ese mismo año, el Consejo Nacional Palestino de la Organización para la Liberación de Palestina (OLP) proclamó el establecimiento del Estado de Palestina que tenía a Jerusalén como su Capital. La declaración fue reconocida por muchos Estados. Sin embargo, una simple declaración, aunque luego sea reconocida por una gran cantidad de Estados, no es suficiente para el establecimiento estatal, a menos que los cuatro pre-requisitos para la existencia de un Estado estén presentes: territorio, población, gobierno efectivo y capacidad para establecer relaciones internacionales.

En la iniciativa de Israel por la paz de mayo de 1989, Jerusalén no es mencionada. Se recordará que esta iniciativa propuso una serie de pasos para promover el proceso de paz: la continuación y expansión del proceso de paz de Camp David; el establecimiento de relaciones pacíficas entre Israel y los Estados árabes; el esfuerzo internacional para resolver el problema de los residentes de los campos de refugiados árabes; la celebración de elecciones entre los árabes palestinos de Cisjordania y Gaza para elegir una representación que negociara con Israel con el fin de establecer un período de autogobierno de transición. En una etapa posterior, se acordaría una solución definitiva. Una de las razones del fracaso de esta iniciativa fue la discrepancia en torno a la participación de personalidades de Jerusalén Oriental en las negociaciones relativas al proceso eleccionario. El Gobierno de Israel se opuso a tal participación, por temor a que ésta fuera interpretada como una renuncia parcial a sus derechos sobre Jerusalén Oriental, mientras que los representantes de Cisjordania insistieron en la participación de representantes de Jerusalén Oriental con el fin de remarcar que aquellos sectores de la ciudad formaban parte integral de Cisjordania y que el acuerdo interino debería serles aplicado.

La cuestión de Jerusalén fue la causa en dos contextos diferentes, de sendas crisis acaecidas durante el año 1990. En primer lugar, en marzo de ese año, el Presidente de los Estados Unidos George Bush expresó que el barrio Judío de Jerusalén Oriental tenía el mismo estatus que los asentamientos judíos de Cisjordania. El contexto en el que tuvo lugar esa declaración fue el del momento de una importante inmigración de judíos de la Unión Soviética a Israel. Como condición para el otorgamiento de préstamos para su absorción, el Presidente Bush le exigió a Israel el compromiso de que no permitiría a los inmigrantes de la Unión Soviética instalarse en los asentamientos. El Presidente – al expresar aquella opinión- pretendió extender esta condición a los sectores judíos de Jerusalén Oriental. La afirmación del Presidente generó gran enojo en Israel y entre los judíos de los Estados Unidos. En respuesta, el Congreso de los Estados Unidos aprobó una Resolución que reconoció a Jerusalén como la Capital de Israel. Pero, aparentemente, se trató de una Resolución de tipo no vinculante para el Presidente.

El tema de Jerusalén volvió a alcanzar los titulares de los diarios en octubre de 1990, cuando un grupo de fieles musulmanes que estaban en el Monte del Templo, incitados por información falsa que sostenía que los “Fieles del Monte del Templo” irían a colocar una piedra fundacional para la construcción de un nuevo templo, arrojaron piedras a los judíos que rezaban en el Muro de los Lamentos. Hubo un enfrentamiento violento entre la policía y los musulmanes en el Monte, y como consecuencia de ello murieron 18 palestinos. También resultaron heridos algunos fieles judíos y algunos policías. Una Comisión Oficial de investigación convocada por Israel se ocupó de indagar sobre el trágico incidente y éste fue tratado en una Resolución del Consejo de Seguridad -de la ONU- que, de hecho, culpó a Israel por el incidente. En esta Resolución no se menciona el ataque con piedras por parte de los musulmanes que precedió al accionar policial. El Consejo de Seguridad volvió a hacer un llamado para la aplicación de la Cuarta Convención de Ginebra Relativa a la Protección a las Personas Civiles en Tiempos de Guerra. Además, estuvo de acuerdo con la intención del Secretario General – de la ONU- de enviar una misión a la región. El Gobierno de Israel rechazó la Resolución del Consejo de Seguridad por considerarla sesgada y se rehusó recibir a la misión. Una vez más, el Consejo de Seguridad condenó a Israel.

Luego de la Conferencia de Madrid para la Paz en Medio Oriente, que se llevó a cabo en octubre de 1991, comenzaron las negociaciones entre Israel y sus vecinos. El problema de Jerusalén fue de particular relevancia en las negociaciones entre Israel y los palestinos (que asistieron a la conferencia como parte de una delegación mixta jordano-palestina). De acuerdo con la invitación de los Estados Unidos y la Unión Soviética, las negociaciones con los palestinos se centrarían en una primera etapa, en las cuestiones necesarias para el establecimiento de un autogobierno interino por un período de cinco años. Una vez finalizados los tres primeros años de ese régimen, se daría comienzo a las negociaciones sobre el estatus definitivo.

Con el fin de evitar la vulneración de los derechos de Israel sobre Jerusalén, el Gobierno de Israel exigió que no se discutiera sobre Jerusalén en las negociaciones y que ningún representante que residiera en Jerusalén formara parte en la Delegación Palestina. Por su lado, la Delegación Palestina exigió que delegados de Jerusalén Oriental participaran en las negociaciones, que se negociara la aplicación del régimen de autogobierno a Jerusalén Oriental y que Israel se retirara por completo de esa parte de la ciudad.

La invitación a la Conferencia no se refirió a Jerusalén en ningún momento; tampoco se mencionó a la ciudad en la Carta de Garantías de los Estados Unidos para Israel. Sin embargo, allí se declaró que ninguna parte involucrada en el proceso estaría obligada a sentarse -a la mesa de negociación- con quien no se quisiera sentar. Por otro parte, en la Carta de Garantías enviada a los palestinos, se discutió la cuestión de Jerusalén extensamente. Los Estados Unidos prometieron que la composición de la delegación no afectaría a los reclamos de los palestinos con respecto a Jerusalén, y expresaron su opinión de que la ciudad no debería volver a ser dividida nunca más y que su estatus definitivo debería ser determinado por medio de negociaciones. Los Estados Unidos además afirmaron que no reconocían la anexión de Jerusalén Oriental por parte de Israel ni la extensión de los límites municipales. Según la opinión de los Estados Unidos, “los palestinos de Jerusalén Oriental deberían poder participar, a través de su voto, en las elecciones para el Representante del Autogobierno Interino”.

Como se mencionó más arriba, la posición del Gobierno de Israel era completamente distinta. Sin embargo, justo antes de la novena ronda de negociaciones en mayo de 1993, Israel accedió a que Feisal al-Husseini, un residente de Jerusalén, participara en la delegación, y a que los residentes palestinos de Jerusalén Oriental votaran en las elecciones para el Representante del Autogobierno Interino.

En mayo de 1993, los límites municipales de Jerusalén se extendieron para aumentar las posibilidades de desarrollo de la ciudad. La extensión fue dirigida hacia el occidente.

El 13 de septiembre de 1993, Israel y la Organización para la Liberación de Palestina firmaron una Declaración de Principios. Las partes acordaron negociar sobre el establecimiento de “una Autoridad Palestina para el Autogobierno Interino, el Consejo elegido (el ‘Consejo’), para el Pueblo Palestino de Cisjordania y la Franja de Gaza, durante un período de transición que no exceda los cinco años y que permita alcanzar un acuerdo definitivo basado en las Resoluciones 242 y 338 del Consejo de Seguridad” (Artículo 1). Antes del establecimiento del Consejo, debería tener lugar una transferencia a gran escala del poder en la Franja de Gaza y en Jericó, y así como también una transferencia limitada en el resto de Cisjordania. Las negociaciones sobre el acuerdo definitivo deberían comenzar dos años después de que el Autogobierno comenzara a ejercer sus funciones en Gaza y Jericó. Los avances antes mencionados serían acompañados por la reubicación de las fuerzas armadas de Israel en Cisjordania, y su retirada de la Franja de Gaza y el área de Jericó.

La Declaración de Principios incluye dos disposiciones relativas a Jerusalén. Se acordó que “los palestinos de Jerusalén que vivan allí tendrán el derecho de participar en el proceso de electoral, conforme a un acuerdo entre las dos partes” (Anexo 1). Sin embargo, el estatus de Jerusalén no sería discutido en las negociaciones relativas a los acuerdos interinos, sino que sería uno de los temas pendientes para las negociaciones futuras sobre el acuerdo definitivo. (Artículo V.3.).

El 30 de diciembre de 1993, la Santa Sede y el Estado de Israel firmaron el “Acuerdo Fundamental”. El documento no trata expresamente el tema de Jerusalén, pero algunas de sus disposiciones son relevantes para la ciudad, por ejemplo, el compromiso que favorece a las peregrinaciones cristianas a Tierra Santa, o el derecho de la Iglesia Católica de crear escuelas y de desempeñar su función caritativa. Es de gran interés la disposición según la cual las partes afirmaron su “compromiso continúo de mantener y respetar el ‘status quo’ en los lugares sagrados cristianos a los que el ‘status quo’ se aplica...”; probablemente se trate de una referencia al “status quo” establecido en el siglo XIX. Asimismo, Israel se comprometió a proteger y respetar los lugares sagrados del cristianismo.

En una carta del Ministro de Asuntos Exteriores de Israel dirigida a su homólogo noruego (octubre de 1993), fue reconocido el rol de ciertas instituciones palestinas ubicadas en Jerusalén Oriental, incluso las relacionadas con los lugares sagrados para los cristianos y los musulmanes. Según la Declaración de Washington firmada por Israel y Jordania, “Israel respeta el actual lugar especial que ocupa...Jordania respecto de los santuarios musulmanes de Jerusalén. Cuando las negociaciones sobre el estatus definitivo [de Cisjordania y Gaza] se lleven a cabo, Israel dará suma prioridad al rol histórico de Jordania sobre estos santuarios...”

Resumen y conclusiones

En el apartado sobre la singularidad de Jerusalén, nos referimos a tres particularidades especiales de la ciudad: la existencia de reclamos nacionales contrapuestos, la santidad de Jerusalén y la naturaleza heterogénea de su población.

Con respecto a las aspiraciones nacionales, Jerusalén se encuentra en el foco del conflicto israelo-palestino y es, quizás, su expresión más marcada e intensa. Ambos Pueblos la consideran su centro nacional, cultural y social, y la ven como la sede natural de sus instituciones patrias.

En la esfera de la santidad, Jerusalén, además, genera emociones intensas. En este sentido, son muchas más las personas interesadas e involucradas en el tema ya que la ciudad es considerada sagrada no sólo para sus residentes y para los habitantes de Israel, Cisjordania y la Franja de Gaza, sino también para millones de personas en el mundo: judíos, musulmanes y cristianos de distintas facciones. Otro problema tiene que ver con el hecho de que muchos sitios son sagrados para más de una religión y este fenómeno siempre ha sido un motivo de fricción.

Finalmente, la misma naturaleza heterogénea de la población de Jerusalén debería tenerse en cuenta. Las líneas divisorias son, básicamente, religiosas, étnicas, culturales, así como socioeconómicas.

Estas dimensiones de la singularidad de Jerusalén exigen prudencia, sabiduría, tolerancia y comprensión por parte de aquellos que estén interesados en planear el futuro de la ciudad.

Notas:

1. Ruth Lapidoth es profesora de Derecho Internacional en la Universidad Hebrea de Jerusalén. Este artículo está basado en la Introducción de: R. Lapidoth y M. Hirsch, eds., The Jerusalén Question and its Resolution: Selected Documents (Dordrecht, Nijhoff, en colaboración con el Instituto de Estudios Israelíes de Jerusalén, 1994).

2. Revista Justice N°. 3, 1994

Leer Más